Introduzione
Land grabbing, large-scale land acquisitions, land deals e agricultural investments:
queste sono alcune delle definizioni utilizzate per descrivere il fenomeno preso in esame in questo contributo. Cosa ci permette di distinguere tra l’una e l’altra definizione? Da dove ha origine l’esigenza di utilizzare questa serie di termini? È la necessità di distinguere e ri-contestualizzare il fenomeno rispetto ai suoi prece- denti storici o è il tentativo di creare una dialettica nuova che cerchi di renderlo più asettico e conforme al nuovo ordine imposto dalle politiche delle istituzioni internazionali, manifestazione dell’ideologia economica liberista?
Come affermano Borras e Franco (2012), land grabbing oggi è diventata un’espressione ‘catch all’ per fare riferimento all’attuale esplosione di transazioni fondiarie. Tuttavia, non vi è consenso sulla definizione di land grabbing, contraria- mente a quanto affermato da White et al. (2012); può l’assenza di una definizione chiara e consensuale del fenomeno renderne difficile lo studio delle dinamiche ad esso correlate ed il censimento in merito alle casistiche e all’entità della sua portata – cosa peraltro che è già riscontrabile nella discordanza dei dati?
Il termine lang grabbing è stato inizialmente usato in tutti i rapporti delle or- ganizzazioni e dei movimenti internazionali e negli articoli dei media intenzionati a denunciare la nuova ‘corsa alla terra’ e gli è stata cosi attribuita la connotazione negativa che tutt’oggi lo contraddistingue, senza però definire in maniera chiara quali fossero i caratteri distintivi di tale negatività.
Le istituzioni internazionali, gli attori economici e i governi hanno introdotto l’utilizzo di termini più ‘neutri’ quali large scale land acquisitions o land deals nel tentativo di depoliticizzare il fenomeno e spogliarlo della dialettica dell’accapar- ramento – al fine di spostare il focus sulle possibilità che l’aumento dell’agri-
business avrebbe potuto avere in termini di riduzione della povertà. Dopodiché
si è passati al tentativo di regolamentazione del fenomeno ai fini della sua legit- timazione e promuovendo la necessità di un approccio win-win piuttosto che
Nell’intenzione di censire il fenomeno si è tentato di definire il land grabbing ponendo un limite di estensione. Grain ad esempio definisce land grabbing come
un’acquisizione a lungo termine da parte di stati o imprese transnazionali di vaste aree agricole di dimensioni maggiori ai 10.000 ettari in uno stato estero per la produzione di cibo destinato all’esportazione1. Questa definizione, tuttavia, non appare esaustiva. Innanzitutto riconoscendo solo gli stati e le imprese transnazio- nali non vengono presi in considerazione gli attori finanziari che acquisiscono la terra per motivi speculativi. Viene poi fornito un limite quantitativo che esclude dal fenomeno tutte le acquisizioni sotto i 9.999 ettari, laddove invece riteniamo che non si debba considerare la quantità di ettari acquisiti ma la loro valenza all’interno del territorio oggetto di acquisizione. Se infatti l’acquisizione riguar- dasse anche un solo ettaro in una comunità locale sul quale fossero presenti le risorse idriche ad esempio, questo provocherebbe comunque profondi squilibri. Il dato quantitativo è quindi importante per comprendere l’entità del fenomeno ma non può essere considerato un fattore determinante per la sua definizione. Inoltre, il sottolineare che l’acquisizione di terra avvenga in “uno stato estero” parrebbe escludere tutte quelle effettuate dagli attori interni. Infine, un ulteriore limite di questa definizione sta nell’obiettivo enunciato – “per la produzione di cibo” – che esclude tutti quei casi che prevedono altre produzioni o cambiamenti nell’uso della terra (biocombustibili, la riduzione di emissioni e il settore estrat- tivo o turistico).
Una definizione più interessante e completa sembra essere quella contenu- ta nella dichiarazione di Tirana, promossa dall’International Land Coalition e approvata a maggio del 2011, dove si definiscono land grabbing tutte le acquisi- zioni che: a) siano realizzate violando i diritti umani, in particolare quelli di ugua- glianza delle donne; b) non siano basate su una approvazione preliminare, libera, ed informata degli utilizzatori della terra coinvolti; c) che non siano basate su una valutazione o trascurino impatti sociali, economici e ambientali, o di genere;
d) che non siano regolati da un contratto trasparente che specifichi gli impegni
chiaramente ed in maniera vincolante in merito alle attività agli impieghi ed alla condivisione dei benefici; v) che non siano basati su una effettiva pianificazione democratica ed un monitoraggio indipendente oltre che sul coinvolgimento di tutte le parti sociali2.
Infine, l’espressione agricultural investments tende ad essere più utilizzata quando si tenta di mostrare il potenziale che questi potrebbero avere in termini di riduzione della povertà e promozione dello sviluppo. Tuttavia, pare si generi una sovrapposizione del concetto di investimento agricolo con quello di investi-
1 http://www.grain.org/article/entries/4164-land-grabbing-and-the-global-food-crisis-presentation. 2 http://www.landcoalition.org/about-us/aom2011/tirana-declaration.
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mento sulla terra: sembrerebbe infatti che un investitore dell’agri-business debba obbligatoriamente ottenere il controllo sulla terra per effettuare un investimento agricolo oppure che l’unica tipologia di investimenti agricoli sia quella di acqui- sizione di terra.
La questione dell’acquisizione di terre presenta molteplici sfaccettature e richiede una prospettiva inter e multidisciplinare per coglierne le implicazioni giuridiche, economiche, sociali, culturali e ambientali. Nella prospettiva geogra- fica può essere considerato come un processo diffuso di de-territorializzazione e ri-territorializzazione, che presenta molteplici rischi e opportunità in buona parte ancora da dimostrare. Appare oltremodo interessante tentare di cogliere il fenomeno, oltre che nella sua distribuzione spaziale, sotto tre profili: a) l’inte- grazione locale, ovvero come il fenomeno si connette a problematiche osservabili alla stessa scala come ad esempio la questione dello sviluppo locale; b) l’interdi- pendenza tra luoghi, dato che esistono degli elementi di spinta rappresentati, ad esempio, da una impresa transnazionale che effettua un acquisizione di terra per la produzione di colture commerciali rendendo dipendenti luoghi anche molto distanti in termini fisici; c) l’interdipendenza tra scale, in quanto, gli investimenti finanziari sulla terra apprezzabili su scala locale sono connessi con i cambia- menti nell’economia finanziaria globale o ancora, la spinta verso la riduzione delle emissioni e la conservazione della biodiversità, decise ed applicate a scala globale hanno ripercussioni sia a scala nazionale che locale rendendole appunto interdipendenti.
Date queste premesse, obiettivo di questo articolo è di proporre una disamina della letteratura sul tema delle acquisizioni di terra ricostruendone l’evoluzione ed evidenziando gli elementi condivisi e le differenze interpretative. A questo fine, verranno analizzati i principali contributi e le direzioni che il dibattito ha assunto, quanto a problematiche affrontate ed approcci teorico-metodologici, in un confronto a più voci tra organizzazioni internazionali, Ong e movimenti
transnazionali e la crescente attenzione da parte del mondo accademico in una prospettiva interdisciplinare. Nonostante oggi assuma denominazioni originali e contestate e presenti elementi di novità – le estensioni territoriali in gioco e la pluralità di attori coinvolti – e continuità con il passato, il fenomeno delle acqui- sizioni di terra è l’attualizzazione di una disputa che da secoli attraversa le società del nostro pianeta: l’appropriazione della terra in una logica di controllo delle risorse.
Alla luce di questa discussione, si prenderà in esame, in particolare, il caso senegalese che, all’interno di questo dibattito, risulta particolarmente rilevante data la sua controversa normativa in materia di transazioni fondiarie e decen- tramento amministrativo che trova una scarsa e differente applicazione nella pratica, il cambiamento di uso del suolo verso la produzione di biocarburanti e la distribuzione geografica delle acquisizioni su scala locale. Tutti questi fattori
costituiscono un’aggravante ai già esistenti limiti nell’accesso delle donne alla terra3.
Il dibattito sul land grabbing
La nuova ondata di land grabbing ha riscosso largo interesse tra esperti e ri- cercatori e una letteratura sempre più vasta esamina le evidenze empiriche per mettere in luce le dinamiche e valutarne sviluppi e ripercussioni. Benché l’atten- zione del mondo scientifico sia relativamente recente, la quantità di istituzioni, organizzazioni, centri di ricerca, accademici e non, sia internazionali che locali, che si occupano del fenomeno è in continuo aumento. Il risultato è stata la produ- zione di un vasto numero di ricerche che presentano tuttavia una frammentarietà che ne rende difficile una chiara interpretazione e lo sviluppo di un discorso e di una dialettica comuni. In questa sede si tenterà di realizzare una disamina di parte di questa letteratura, nel tentativo di sistematizzare le analisi e ricostruire i tratti principali del dibattito che, da un lato, vede le organizzazioni internazionali impegnate a chiedersi se le acquisizioni possano contribuire allo sviluppo locale ed alla riduzione della povertà – seppur riconoscendo i rischi che una mancanza di regolamentazione in materia possa portare – e dall’altro, tenta, con accademici e organizzazioni della società civile, di dare una collocazione storica al fenomeno inserendolo nel contesto della privatizzazione delle risorse. Mettendo luce ele- menti di novità e di continuità con il passato, la riflessione accademica qui discus- sa tenta di dimostrare come gli investimenti sulla terra non possono efficacemente contribuire alla riduzione della povertà.
Dopo la crisi economica, alimentare ed energetica, l’aumento vertiginoso dei prezzi delle derrate alimentari e del petrolio, le acquisizioni di terra hanno ricevu- to crescente attenzione mediatica e, dopo l’emblematico caso Daewoo in Mada- gascar del 20084, le maggiori organizzazioni internazionali hanno condotto degli studi sull’argomento aprendo cosi il dibattito. Nel 2009 la Food and Agriculture Organization (Fao), dell’International Fund for Agricultural Development (IFad)
e l’International Institute for Environment and Development (Iied) hanno pub-
3 Questo saggio si basa sui risultati preliminari di una missione di ricerca svolta in Senegal tra i mesi
di gennaio e febbraio 2013 nell’ambito del progetto Iao/Gender.
4 Nel novembre 2008 il Madagascar apparve sui titoli di molte testate giornalistiche internazionali
che rivelavano le trattative della compagnia sud-coreana Daewoo Logistics con il governo centrale malgascio per l’acquisizione di 1,3 milioni di ettari di terra coltivabile in 4 regioni costiere del paese. Questo investimento su larga scala fu subito denunciato dall’opposizione al presidente Ravalo- manana che lo accusò di vendere la terra dei loro antenati, l’eredità della nazione agli stranieri. A seguito di numerose sommosse popolari organizzate anche da attori internazionali, il governo cadde nel marzo del 2009.
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blicato un importante studio (Cotula et al. 2009) il cui obiettivo era di valutare l’utilità delle acquisizioni di terra come opportunità di sviluppo (in particolare in Etiopia, Ghana, Mali, Sudan e Madagascar) e riempire il vuoto di conoscenza attraverso una prima ricostruzione dei tratti principali, delle cause, degli attori, delle modalità di attuazione, dell’impatto sulle popolazioni locali e sulle econo- mie dei paesi coinvolti. Da questo lavoro emerge che uno dei problemi principali nell’affrontare questo tema sono la scarsità e la poca attendibilità dei dati dispo- nibili e una generale mancanza di trasparenza e di reperibilità di essi (ivi).
Nel 2010 la Banca Mondiale (BM) pubblica uno studio che mira a investigare
come la crescita nelle acquisizioni di terra coltivabile possa contribuire alla lotta alla povertà e allo sviluppo. Lo studio affronta il tema utilizzando una dialettica neutra e riconosce i rischi (effettivi) ed i benefici (potenziali) risultanti dalle ac- quisizioni di terra su larga scala, sostenendo la necessità di una maggiore rego- lamentazione attraverso sette principi sui Responsible Agricultural Investments (Rai)5. Questi principi, come le linee guida prodotte dalla Fao nel 20126, sono
volontari e non sono stati accompagnati da proposte di policy che potessero ren- derli vincolanti per gli attori coinvolti nelle acquisizioni di terra, in primis gli investitori privati e gli stati. Secondo Via Campesina, l’effetto dei principi Rai è
stato di legittimare, piuttosto che regolamentare tali investimenti (Via Campesina 2012). È infatti indicativo che lo studio della BM mostri come le acquisizioni av-
vengano perlopiù in contesti nei quali gli investitori possono beneficiare della po- sizione di debolezza di governi indebitati, pratiche di corruzione, e di una scarsa e controversa regolamentazione delle transazioni fondiarie che faccia valere i diritti delle comunità locali (World Bank 2010). Un altro elemento rilevante sollevato dal rapporto della BM è il deficit produttivo di molte delle terre coltivabili nei
paesi in via di sviluppo che, secondo lo studio, può essere colmato attraverso le acquisizioni di terra, viste come investimenti volti a incrementare la produttività della terra arabile.
Il rapporto della BM ci permette dunque di evidenziare una serie di elementi
rilevanti nel dibattito internazionale sulle acquisizioni di terra. In primo luogo è possibile riconoscere la linea di pensiero liberista proposta da Deininger, secondo il quale gli investimenti sulla terra sono sì un fattore di sviluppo utile a contribu- ire alla riduzione della povertà, ma occorre tenere conto dei rischi. Per ridurli e renderli più efficaci è necessaria una regolamentazione per mezzo di riforme
5 http://siteresources.worldbank.org/INTARD/214574-1111138388661/22453321/Principles_Ex-
tended.pdf.
6 Le Voluntary Guidelines on the Tenure of Land, Fisheries and Forest sono il risultato dell’elabora-
zione dei codici di condotta annunciata nel 2009 durante il forum di Roma. Esse costituiscono una serie di principi e di standard accettati a livello internazionale per fornire una guida pratica verso una governance sui diritti di possesso a stati, società civile e settore privato: http://www.fao.org/ fileadmin/user_upload/newsroom/docs/VG_en_Final_March_2012.pdf.
istituzionali, che possano tutelare i diritti e l’accesso alla terra delle popolazioni locali. Il punto di vista di Deininger, che pare riflettere non solo quello della BM
ma anche di altre istituzioni multilaterali come la Fao, l’IFad e l’International
Food Policy Research Institute (IFpri), ruota intorno a tre riflessioni chiave: a) le
grandi dimensioni degli appezzamenti di terra che possono cambiare di proprie- tà, la concentrazione della maggior parte di queste terre in un numero ristretto di paesi ed il fatto che esse avvengano in contesti con un livello di governance debole, implica che ci siano rischi rilevanti sia per gli investitori – in termini di garanzia del capitale investito – sia perl’impatto sociale ed ambientale; b) un ac- cresciuto interesse degli investitori, se da un lato presenta delle sfide, dall’altro porta ad un aumento delle opportunità, ad esempio in termini di trasferimento di tecnologie e capitali, infrastrutture ma c) mentre l’assenza di riforme istituzionali è una responsabilità dei governi dei paesi in cui hanno luogo le acquisizioni, la mancanza di informazioni credibili su opportunità, trasferimenti attuali, e impatti degli investimenti su larga scala può portare a delle conseguenze negative per le comunità locali (Deininger 2011).
Un secondo elemento del dibattito riguarda la posizione controversa della BM
rispetto a questo tema. In un rapporto del 2012, Via Campesina ripercorre la po- litica di riforme fondiarie basata sul libero mercato promosse dalla BM sin dagli
anni ’80 – politica che mirava a facilitare la compravendita della terra attraverso l’allocazione di titoli di proprietà. Il risultato di questo approccio è stato la perdita della terra da parte di molti contadini poveri in favore di coloro che possedevano i mezzi economici per acquistarla (Via Campesina 2012). L’Oakland Institute (She- pard, Anuradha 2010) ha realizzato invece un’analisi sul ruolo dell’International Finance Corporation (IFC)7 nella ‘corsa alla terra’, mettendo in luce come essa
favorisca i grandi investitori nell’accesso alla terra in quei paesi con un debole ap- parato istituzionale. Le attività dell’IFC mirano ad eliminare o ridurre le barriere
amministrative o istituzionali, allo sviluppo di agenzie di promozione degli inve- stimenti, come ad esempio l’Agence de Promotion des Investissements et grand travauX (Apix) in Senegal, e a consigliare i governi in merito a come modificare o
eliminare tasse e dazi. Se quindi da un lato la BM produce ricerche che mostrano
i rischi connessi alle acquisizioni e promuove un approccio più sostenibile negli investimenti sulla terra, dall’altro attua politiche che mirano ad una omogeneiz- zazione degli ordinamenti nazionali in materia di proprietà e transazioni fondiarie favorendo gli investitori stranieri con alta disponibilità di capitali nell’accedere alle terre dei paesi in via di sviluppo e stimola la creazione di agenzie che favori-
7 L’iFC è un braccio del gruppo BM che si occupa del finanziamento al settore privato, di consulenze
e supporto sia agli investitori che ai governi statali. L’iFC coopera con i governi allo scopo di rendere
il contesto legale interno più conforme agli ordinamenti occidentali e dunque più attraente per gli investitori stranieri.
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scono tali investitori per mezzo di riduzioni della pressione fiscale e delle barriere tariffarie alle esportazioni (Shepard, Anuradha 2010; Da Vià 2011).
Un terzo documento rilevante ai fini di questa discussione è il rapporto pro- dotto dall’High Level Panelist of Experts (Hlpe), commissionato dal Comitato
delle Nazioni Unite sulla Sicurezza Alimentare. Pur mantenendo la linea di pen-
siero delle altre organizzazioni internazionali già citate riguardo alla necessità di regolamentare gli investimenti agricoli, questo lavoro ci ricorda il rilevante con- tributo dei piccoli coltivatori di tutto il mondo. Essi contribuirebbero a sfamare il 70% della popolazione mondiale e più di 2 miliardi di persone (pari al 60-80%) della popolazione dei paesi in via di sviluppo (Hlpe 2011). Un nodo cruciale del
dibattito riguarda quindi le modalità attraverso le quali effettuare gli investimenti in agricoltura: è davvero necessario dedicare nuove terre alla coltivazione o sa- rebbe meglio orientare gli investimenti ad un incremento della produttività per ettaro, riducendo cosi il deficit di produttività? Secondo gli autori quest’ultima sembra essere la soluzione più efficace laddove accompagnata da una strategia di inclusione sociale sostenibile a livello sia ambientale sia sociale e da provvedimen- ti concreti che mirino ad una riduzione degli sprechi di cibo, delle sovrapprodu- zioni e dei consumi. In particolare, il documento promuove quattro tipologie di intervento: a) aumentare la produttività attraverso la ridefinizione dei programmi di assistenza b) rendere più efficaci le filiere e favorire il loro accesso al mercato,
c) assicurare i diritti sulla terra e sulle risorse naturali dei produttori e delle comu-
nità locali, d) investire in infrastrutture per facilitare l’accesso ai mercati e favorire gli investimenti nelle economie rurali (ivi).
Una posizione simile si ritrova nel lavoro di De Schutter che, nel suo ruolo di
Special Rapporteur per il diritto al cibo per le Nazioni Unite ha elaborato una serie
di principi e misure minime per affrontare la questione dei diritti umani nel con- teso delle acquisizioni di terra8, tra i quali il diritto ad un’alimentazione adeguata, i diritti degli utilizzatori della terra e nello specifico delle popolazioni indigene, e dei lavoratori agricoli. De Schutter (2009) delinea una strategia concreta di in- tervento che si basa sul ri-orientamento, da parte dei governi stessi, dei sistemi agricoli verso modelli che siano fortemente produttivi, ma anche sostenibili, e che contribuiscano al raggiungimento del diritto fondamentale di accesso al cibo e ad un’alimentazione adeguata.
Il diritto al cibo, secondo De Shutter, si può scorporare in tre diversi fatto- ri: l’accessibilità, l’adeguatezza e la disponibilità del cibo e può essere garanti- to dall’agro-ecologia, che permette di aumentare la produttività dei terreni (per esempio tramite l’introduzione della biodiversità agricola) e contribuisce alla ri- duzione della povertà rurale. Riuscendo a tagliare sui costi di pesticidi e sementi
8 Si veda: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/13session/A-HRC-13-33-Add2.
industriali, convertendo l’agricoltura da industriale a naturale, liberando i pic- coli agricoltori dal giogo della volatilità dei prezzi di fertilizzanti e simili. Inoltre l’agro-ecologia richiede grande manodopera, permettendo così la creazione di nuovi posti di lavoro, senza renderla inidonea alla meccanizzazione. Inoltre, in- vestire secondo i dettami dell’agro-ecologia permette di migliorare le diete locali tramite la diversificazione delle colture, con conseguente adeguata assunzione dei diversi nutrienti. Individuati i benefici dell’agro-ecologia, De Schutter presenta le modalità con cui questa deve essere messa in atto a livello di investimento pub- blico secondo due prospettive: orizzontale e verticale – ovvero, rispettivamente aumentando le aree coltivate secondo i dettami dell’agro-ecologia, e creando un quadro normativo adeguato per i coltivatori (De Shutter 2010).
Il dibattito sul fenomeno delle acquisizioni di terra e del land grabbing è par-