La difficoltà che negli anni si è manifestata nel procedere ad una riforma organica del

prelievo personale sui redditi dipende almeno in parte dalle mutate condizioni economiche e istituzionali rispetto a quelle sottostanti la riforma tributaria degli anni Settanta, in primo luogo per ciò che riguarda la mobilità delle basi imponibili, e in particolare del capitale. Da ciò deriva la sostanziale impossibilità di soddisfare congiuntamente tutti gli obiettivi che un’imposta personale si dovrebbe porre. In termini generali, un sistema di imposizione personale sui redditi dovrebbe contemperare almeno quattro obiettivi:5

• Progressività (𝑃): che l’imposta personale debba avere un certo grado di progressività è

questione su cui c’è un consenso pressoché unanime, se intesa sia come capacità dell’imposta di correggere la diseguaglianza nella distribuzione del reddito sia come necessità che contribuenti in condizioni reddituali diverse paghino un ‘prezzo differenziale’ per il finanziamento della spesa pubblica, rappresentato da un’aliquota media crescente al crescere del reddito;

5 Il riferimento principale è Ganghof S. (2001), Global markets, national tax systems, and domestic politics:

Rebalancing efficiency and equity in open states' income taxation, MPIfG Discussion Paper 01/9, Max Planck Institute for the Study of Societies.

• Onnicomprensività (𝐶): un’imposta personale è tanto più efficace quanto più la sua base

imponibile sia in grado di includere tutte le tipologie di reddito. Un obiettivo che può essere raggiunto compiutamente adottando la logica del reddito entrata o, con alcuni correttivi, anche facendo ricorso al concetto di reddito prodotto. In ogni caso, l’onnicomprensività richiede che redditi di diversa natura siano tassati in modo equivalente;

• Simmetria (𝑆): nell’ambito del prelievo sui redditi, questo obiettivo richiede che l’aliquota

applicata ai redditi da capitale sia la stessa a prescindere dalla natura del reddito da capitale; • Competitività (𝐸): i redditi da capitale all’interno di un paese dovrebbero essere tassati a

livelli comparabili a quelli applicati da altri paesi potenzialmente in concorrenza per il posizionamento delle basi imponibili. La mobilità dei redditi che derivano da capitale finanziario, dunque, richiede che l’aliquota sugli stessi sia generalmente inferiore a quella applicata su altri redditi da capitale e sui redditi da lavoro.

La difficoltà di qualsiasi ipotesi di revisione dell’Irpef consiste nel fatto che i quattro obiettivi non possono essere contemporaneamente raggiunti. Per certi versi, dunque, si genera un ‘quadrilemma’, consistente nel fatto che il perseguimento di un obiettivo richiede il sacrificio almeno di uno degli altri. Ad esempio, qualora si potesse escludere l’obiettivo 𝐸, come ad esempio nel caso di economia chiusa o di un’economia con stretto controllo dei movimenti di capitale, gli obiettivi 𝑃, 𝐶, 𝑆 potrebbero essere soddisfatti contemporaneamente. Si potrebbe dunque avere un elevato grado di progressività con un’imposta onnicomprensiva che, per definizione, soddisfa il requisito di simmetria nella tassazione dei redditi da capitale. Il quadro muta drasticamente in economia aperta, soprattutto nelle condizioni, come quelle attuali, in cui ci si confronti con un sistema di liberalizzazione dei movimenti di capitale. In quest’ultimo caso, è necessario operare una scelta tra i diversi obiettivi, e il favore accordato all’uno o all’altro darà luogo a diverse strutture di tassazione dei redditi e diverse direzioni di riforma. Da ciò deriva come sia fondamentale che le revisioni dell’imposta personale siano precedute da una precisa definizione degli obiettivi che con tale imposta si vogliono raggiungere.

Per illustrare il punto in relazione ai possibili modelli di tassazione, si può far ricorso a uno schema semplificato in cui si indica con 𝑡𝐿(𝑌_𝐿) l’aliquota media sui redditi da lavoro, con 𝑡𝐹(𝑌_𝐹) l’aliquota media sui redditi da capitale finanziario, con 𝑡𝐼(𝑌_𝐼) l’aliquota media sui redditi da capitale immobiliare, e con 𝑌 = 𝑌𝐿+ 𝑌_𝐹+ 𝑌𝐼 un generico livello di reddito composto da redditi di diversa natura. Inoltre, con 𝑡(𝑌) verrà indicata l’aliquota media sul complesso dei redditi. Si consideri come primo caso il modello onnicomprensivo. In questo modello, per uno stesso livello di reddito, è richiesto che ci sia equivalenza di aliquota media a prescindere dalla natura del reddito, cioè che sia 𝑡_𝐿(𝑌_𝐿) = 𝑡_𝐹(𝑌_𝐹) = 𝑡_𝐼(𝑌_𝐼) = 𝑡(𝑌). Appare subito evidente che questo modello impedisce il raggiungimento dell’obiettivo 𝐸, che richiederebbe 𝑡𝐹(𝑌_𝐹) < 𝑡_𝐼(𝑌_𝐼). Ma tale impedimento non è senza costi; dato che il capitale finanziario può muoversi, ci sarà almeno una parte di questo capitale che si sottrarrà all’imposizione progressiva nazionale; in prima approssimazione, la quota di capitale che emigrerà dipenderà dalla differenza 𝑡𝐹− 𝑡^∗ in cui 𝑡∗ è l’aliquota di imposizione applicata fuori dai confini nazionali. In linea di principio, maggiore questa differenza, maggiore la probabilità che il capitale si sposti; ciò rende il raggiungimento dell’obiettivo 𝐶 comunque meno soddisfacente di quanto accadrebbe in economia chiusa o con controllo sui movimenti di capitale.

Poiché, secondo questo modello, la mobilità del capitale dipende dalla differenza 𝑡_𝐹− 𝑡^∗, questo effetto sarà contenuto se la differenza è anche contenuta6. Il mantenimento di un grado di

6 Si prescinde qui dal fatto, anche teoricamente fondato, che differenziali di imposizione siano sostenibili se associati a differenziali anche nella fornitura di beni e servizi nel caso in cui la mobilità dei capitali sia associata a scelte di localizzazione per lo svolgimento di attività produttive. Il richiamo principale è alla teoria del beneficio come criterio di valutazione del carico tributario.

progressività e di un’imposta onnicomprensiva si rende allora possibile solo se il vincolo 𝑡𝐿(𝑌_𝐿) = 𝑡_𝐹(𝑌_𝐹) = 𝑡_𝐼(𝑌_𝐼) = 𝑡(𝑌) sia soddisfatto con aliquote più basse, quindi non troppo dissimili da 𝑡∗. Evidentemente, ciò implica un certo sacrificio di 𝑃, a fronte del quale si avrebbe però un minore sacrificio di 𝐸, e quindi anche un minore sacrificio di 𝐶. Per dirla in altri termini, in economia aperta – e soprattutto in piccole economie aperte – un modello onnicomprensivo potrebbe essere sostenuto soltanto dirigendosi verso forme di progressività più contenuta ma estesa, piuttosto che su forme di progressività più marcata ma limitata a una base imponibile ristretta. A fronte del rispetto del principio di simmetria, onnicomprensività associata a strutture molto progressive e competitività sono di fatto obiettivi incompatibili, un punto sul quale sarebbe necessario riflettere in vista di possibili revisioni dell’Irpef.

Se l’obiettivo fosse comunque quello di una progressività sostenuta del prelievo, in ragione dell’incompatibilità con altri obiettivi, sarebbe difficile andare oltre una semicomprensività, in cui l’obiettivo 𝐸 sarebbe soddisfatto dall’applicare 𝑡𝐹(𝑌_𝐹) < 𝑡_𝐼(𝑌_𝐼), e l’obiettivo 𝐶 parzialmente salvaguardato da 𝑡_𝐿(𝑌_𝐿) = 𝑡_𝐼(𝑌_𝐼), cioè dall’inclusione in progressività dei redditi che derivano da capitale immobiliare. In questo modello, l’obiettivo 𝑃 può essere soddisfatto anche da elevata progressività, ma limitatamente alle basi imponibili non mobili; questa separazione del trattamento dei redditi da capitale (finanziario e immobiliare) avrebbe però l’effetto di violare l’obiettivo 𝑆 di simmetria.

Infine, si possono prediligere obiettivi tali per cui il sistema divenga esplicitamente duale. In questo caso, si avrebbe 𝑡𝐿(𝑌_𝐿) > 𝑡_𝐼(𝑌_𝑖) = 𝑡_𝐹(𝑌_𝐹). Si tratta di un sistema in cui la progressività coinvolge i soli redditi da lavoro, la simmetria viene salvaguardata dall’applicazione di una stessa aliquota ai redditi da capitale finanziario e immobiliare, e l’obiettivo di competitività raggiunto con una tassazione non progressiva di tutti i redditi da capitale. In questo modello, dunque, si predilige il raggiungimento degli obiettivi 𝐸 e 𝑆, mentre viene seriamente compromesso l’obiettivo 𝐶, e – di conseguenza – anche il ruolo della progressività. Sui redditi da lavoro può poi certamente applicarsi una progressività elevata, ma tale applicazione insisterà su una base imponibile molto limitata; per certi versi, dunque, anche l’obiettivo 𝑃 appare soddisfatto debolmente, in ragione della significativa violazione del criterio di equità orizzontale che discende dall’adozione di questo modello. La Tavola 1 riassume lo spazio che deriva dalla congiunta considerazione dei modelli di tassazione e dei singoli obiettivi.

TAVOLA 1 LO SPAZIO DI REALIZZAZIONE DEGLI OBIETTIVI CON DIVERSI MODELLI DI TASSAZIONE

Fonte: elaborazione Corte dei conti

Onnicomprensivo Semi-comprensivo Duale

Progressività (P)

In linea teorica una progressività elevata sarebbe realizzabile. In pratica, la mobilità dei

capitali spinge verso modelli a progressività contenuta

Elevata solo sui redditi da lavoro e da capitale

immobiliare

Debolmente realizzata solo sui redditi da lavoro

Omnicomprensività ( C)

Ralizzabile per definizione in economie con controllo sui movimenti di capitale; meno realizzabile in economie aperte con elevata

mobilità dei capitali

Non realizzabile Non realizzabile

Simmetria (S) Realizzabile; possibili violazioni con mobilità dei _capitali Non realizzabile Realizzabile

In assoluto, non si può affermare la superiorità di un sistema rispetto agli altri; tutti si connotano per alcuni elementi di forza e di debolezza che possono risultare essenziali o interdittivi per la realizzazione di specifici obiettivi. La relativa superiorità di un modello rispetto all’altro, quindi, non può che fondarsi su una preliminare specificazione degli obiettivi che si vogliono privilegiare con l’imposta personale, dato che – come visto – alcuni di essi potrebbero risultare incompatibili.

LA BASE IMPONIBILE COME DECISIONE PROPEDEUTICA ALLE IPOTESI DI REVISIONE