La riscossione dei crediti pubblici non spontaneamente pagati dai debitori presenta da

tempo gravissime difficoltà, difficoltà alle quali i ripetuti interventi di revisione organizzativa e procedurale non hanno certamente posto rimedio.

Come si evince dai dati riportatati nella tavola che segue, a distanza di un ventennio dall’iscrizione a ruolo la percentuale delle riscossioni è inferiore al 30 per cento del carico netto. Dopo dieci anni dall’iscrizione le riscossioni non raggiungono il 15 per cento.

TAVOLA 1 CARICO AFFIDATO E CARICO RISCOSSO AL 2020

Anno affidamento del carico Carico netto (affidato al netto di sgravi e sospensioni) Totale riscosso dal 2000 al 2020 % riscosso su carico netto 2000 32.340,1 9.043,9 28,0% 2001 18.957,6 5.025,0 26,5% 2002 17.720,0 4.042,3 22,8% 2003 19.187,0 4.829,4 25,2% 2004 24.500,4 5.169,0 21,1% 2005 34.927,9 5.864,5 16,8% 2006 47.513,7 9.923,2 20,9% 2007 45.750,5 7.982,7 17,4% 2008 44.349,2 8.555,4 19,3% 2009 54.517,6 8.401,6 15,4% 2010 61.540,9 9.265,6 15,1% 2011 68.342,5 8.317,5 12,2% 2012 71.350,1 7.866,3 11,0% 2013 69.467,2 7.688,3 11,1% 2014 72.718,2 8.929,6 12,3% 2015 70.584,8 8.248,7 11,7% 2016 63.236,6 6.871,0 10,9% 2017 63.960,2 5.715,1 8,9% 2018 69.925,6 4.637,5 6,6% 2019 68.888,9 2.983,0 4,3% 2020 49.023,8 177,4 0,4% Totale 1.068.802,8 139.537,1 13,1%

Fonte: Agenzia delle entrate-Riscossione

Le disposizioni contenute nei commi da 4 a 11 del decreto-legge 22 marzo 2021, n. 41, costituiscono la più recente conferma del sostanziale fallimento del sistema di riscossione coattiva dei crediti pubblici adottato nel nostro Paese.

Con il comma 4 è stato previsto, infatti, l’annullamento d’ufficio dei “singoli carichi” di importo residuo fino a 5.000 euro affidati agli agenti della riscossione nel periodo 2000-2010, sia pure limitatamente alle persone fisiche e agli altri soggetti con reddito imponibile nel 2019 fino a 30 mila euro.

La misura costituisce il terzo annullamento di massa delle iscrizioni a ruolo non riscosse, dopo quello disposto dall’art. 4 del decreto-legge n. 119 del 2018, che ha previsto l’annullamento automatico dei debiti di importo residuo fino a mille euro relativi a singoli carichi affidati agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2010 e quello, ancora precedente,

previsto dall’art. 1 della legge n. 228 del 2012, con il quale è stato stabilito l’annullamento automatico dei crediti fino a duemila euro iscritti nei ruoli resi esecutivi fino al 31 dicembre 1999 (comma 527) e, per la generalità dei ruoli resi esecutivi alla stessa data, l’abbandono delle attività di competenza dell'Agente della riscossione con disapplicazione delle disposizioni concernenti il discarico per inesigibilità previste dagli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 112 del 1999 (comma 528).

La formulazione adottata nell’art. 4 del d.l. 119/2018 e ripetuta nell’art. 4 del d.l. 41 del 2021, con il riferimento alle singole partite, comporta la cancellazione sia di molte partite facenti capo al medesimo debitore di importo unitario inferiore alla soglia stabilita, ma di importo complessivo ben superiore, sia di situazioni nelle quali le partite inferiori alla soglia concorrono con partite di importo unitario ben superiore per le quali l’azione di riscossione resta dovuta.

Inoltre, la formulazione dell’art. 4 del d.l. n. 41 comporta poco comprensibilmente la rinuncia alla riscossione anche di posizioni attualmente interessate da rateazioni per “rottamazione” e “saldo e stralcio”, finendo per accordare un beneficio a un vastissimo numero di soggetti, molti dei quali non colpiti sul piano economico dalla crisi.

La difficoltà nel rintracciare un convincente collegamento delle disposizioni contenute nei commi 4 e seguenti dell’articolo 4 con le misure di “sostegno” recate dal decreto-legge, fa ritenere che tali disposizioni si possano riconnettere a esigenze di sistemazione interna dei procedimenti devoluti all’Agente nazionale della riscossione, allo scopo di superare errori, omissioni e ritardi che potrebbero avere rilievo sul piano dei rapporti giuridici che lo legano agli enti impositori ai fini del discarico delle quote.

Quale che sia la effettiva motivazione della cancellazione, appare evidente come la sua adozione dovrebbe necessariamente comportare una profonda revisione del modello organizzativo e procedimentale finora adottato per la riscossione coattiva dei crediti pubblici.

Al contrario, al comma 10 dell’art. 4 si è stabilito che il Ministro dell’economia e delle finanze, entro 60 giorni dall’entrata in vigore del decreto (23 maggio 2021), sia tenuto a presentare al Parlamento “per le conseguenti deliberazioni una relazione contenente i criteri per procedere

alla revisione del meccanismo di controllo e di discarico dei crediti non riscossi”. Questa

previsione lascia trasparire l’obiettivo di realizzare, sia per i carichi ancora in essere, sia per quelli futuri, un sistema di discarico automatico delle quote non riscosse dopo il decorso di un determinato periodo dalla loro presa in carico, nonché una metodologia di gestione dei carichi affidati basata su criteri selettivi.

È questa una eventualità da scongiurare, che altererebbe radicalmente il sistema di gestione dei tributi fondato, come è noto, sull’adempimento spontaneo e nel quale la riscossione coattiva delle somme ancora dovute costituisce complemento imprescindibile. Se l’adozione di criteri selettivi, infatti, può considerarsi fisiologica per individuare le posizioni da sottoporre a controllo (sostanziale), non appare compatibile con il corretto funzionamento del sistema che gli esiti dei controlli automatici e dei controlli sostanziali delle posizioni fiscali non comportino poi concrete ed efficaci azioni per la loro riscossione, quale che sia l’importo degli stessi.

Si impone, dunque, un’ampia e organica revisione dell’intero sistema della riscossione per individuare soluzioni idonee a potenziare l’efficienza della struttura amministrativa e tutelare adeguatamente l’interesse dello Stato.

A tal fine si ritiene utile fornire un contributo di riflessione sulla possibile evoluzione del modello sia per ciò che concerne l’assetto organizzativo che per quanto riguarda il piano procedimentale, non senza avvertire che le patologie che affliggono il sistema vanno oltre tali aspetti tecnici e imporrebbero una più ampia analisi dei fenomeni socio-economici all’esito della quale potrebbe ipotizzarsi l’estensione dello strumento della ritenuta d’acconto e l’individuazione di misure per contenere l’interposizione societaria formale, il cui costante incremento negli ultimi decenni ha finito per accrescere le difficoltà della riscossione coattiva quando non si rivela strumentale alla commissione di frodi o a forme di insolvenza preordinata.

LE MISURE ORGANIZZATIVE

Sul piano organizzativo le funzioni relative alla riscossione nazionale sono svolte dal 2017 da Agenzia delle entrate-Riscossione (Ader), ente pubblico economico istituito dall’articolo 1 del d.l. 22 ottobre 2016, n. 193, n. 225. Ader è subentrata, a titolo universale, nei rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, delle società del Gruppo Equitalia, sciolte a decorrere dal 1° luglio 20171.

La collocazione istituzionale dell’ente, attualmente guidato da un comitato di gestione composto dal direttore dell'Agenzia delle entrate, che lo presiede, e da due componenti nominati da Ader medesima tra i propri dirigenti, andrebbe riconsiderata, in una logica di riorganizzazione complessiva della riscossione pubblica. A questo riguardo, ove non si voglia superare l’attuale assetto duale, procedendo all’internalizzazione della funzione in Agenzia delle entrate e facendo assumere alla struttura di riscossione la veste di divisione della stessa, come avviene in Francia, Germania, Regno Unito e Spagna, andrebbe considerata l’istituzione di una autonoma agenzia, alla quale far partecipare anche l’Inps, tenuto per legge ad avvalersi dei servizi dell’Agente nazionale della riscossione. Si costituirebbe in tal modo un ente al servizio dei due principali committenti che ne assumerebbero anche le responsabilità gestionali, senza il coinvolgimento degli enti locali e delle altre istituzioni pubbliche che potrebbero, comunque, accedere ai servizi su base convenzionale.

Pure andrebbe prevista l’istituzione di una commissione tecnica permanente che possa affrontare sistematicamente le criticità più diffuse, anche al fine di elaborare e aggiornare le strategie comuni orientate ad un più efficace contrasto dell’evasione da riscossione.

Sempre per ciò che riguarda gli aspetti organizzativi, andrebbero risolutamente affrontate le carenze in materia di personale, di età media avanzata e sovente sprovvisto della necessaria qualificazione professionale.

Anche il sistema informatico della Riscossione appare per molti versi obsoleto e va aggiornato sviluppando migliori e più tempestivi flussi informativi con gli enti impositori.

Un’innovazione di notevole rilievo dovrebbe riguardare il finanziamento dell’ente preposto alla funzione, che dovrebbe essere realizzato non più attraverso l’aggio riscosso presso i contribuenti, né dal farraginoso sistema delle spese chieste a rimborso agli enti impositori (anche in ipotesi di infruttuosità del procedimento di riscossione), ma – come per le altre Agenzie fiscali - da un fondo di dotazione quantificato in sede convenzionale in base ai costi standard e ai risultati di servizio. Gli oneri di riscossione a carico dei debitori, determinati in misura ridotta rispetto all’attuale 6 per cento (oppure per scaglioni rapportati all’ammontare del credito iscritto con un minimo ed un massimo), affluirebbero in questo modo direttamente al bilancio dello Stato e degli altri enti creditori.

L’assunzione dell’obbligo di portare a termine le procedure di riscossione con riguardo alla generalità dei carichi affidati presuppone una preventiva valutazione della capacità di riscossione della struttura al fine di assicurare che il volume dei carichi da gestire non sia sovradimensionato alla sua capacità operativa. L’entità dei carichi, infatti, non può variare in assenza di qualsiasi programmazione, al punto da consentire alla generalità degli enti pubblici, diversi dalle agenzie fiscali e dall’Inps, la possibilità di affidare i propri ruoli all’Agente senza alcun limite e regolarità. A salvaguardia dell’autonomia degli enti locali e a tutela delle responsabilità dell’Agente, andrebbero definiti preventivamente, sulla base di apposite convenzioni, i rapporti con i singoli enti locali che intendano avvalersi dei servizi dell’Agente, attraverso una puntuale individuazione e rendicontazione delle obbligazioni reciproche.

Sul piano organizzativo va tenuto presente che la gestione dei carichi si risolve nella maggior parte dei casi in una serie di adempimenti di tipo automatico che non richiedono valutazioni o scelte differenziate nei singoli casi. Così è per la predisposizione e la notificazione

1 A eccezione di Equitalia Giustizia S.p.A. istituita nel 2008, che gestisce il Fondo Unico Giustizia, nel quale confluiscono i rapporti finanziari e assicurativi sottoposti a sequestro penale o amministrativo oppure a confisca di prevenzione.

delle cartelle, delle misure cautelari (fermi amministrativi e iscrizione di ipoteca), dei pignoramenti presso terzi e dei diversi e numerosi preavvisi finalizzati anche alla interruzione della prescrizione. Ove si escluda il pignoramento di beni mobili, di fatto in questi anni sporadicamente praticato, l’unica misura esecutiva che richieda iniziative specifiche da parte degli uffici territoriali, fin qui assunte in pochissimi casi, è il pignoramento immobiliare.

La maggior parte delle lavorazioni può essere gestita quindi sistematicamente, con il supporto dell’informatica, da strutture centralizzate, la cui organizzazione dovrebbe risultare adeguata al conseguimento di tale obiettivo.

Gli uffici presenti sul territorio sono invece impegnati, oltre che nei menzionati pignoramenti immobiliari, nella gestione del contenzioso, delle rateazioni, dei servizi di cassa e del servizio informazioni. Una più razionale regolamentazione degli adempimenti e delle competenze potrebbe realizzare cospicue economie di risorse e, soprattutto, assicurare la gestione unitaria del programma di lavoro, ora frammentato in una molteplicità di adempimenti mal coordinati tra loro che rischiano di far perdere di vista l’obiettivo finale della riscossione.

LA REVISIONE DELLE PROCEDURE

Decisivo rilievo ha, in un disegno di riforma della riscossione coattiva, la revisione delle procedure. Con la possibilità di notificare tramite p.e.c. gli atti destinati alla generalità degli imprenditori (iscritti alla camera di commercio) e alla maggior parte dei professionisti (iscritti agli ordini), tanto il numero quanto la rilevanza comparativa delle notifiche da effettuare in conformità al c.p.c. (tramite ufficiale giudiziario, messo speciale o raccomandata postale) si sono significativamente ridotti. Ciò agevola l’attuazione di programmi finalizzati alla sistematica notificazione di tutti gli atti, da definire separatamente in funzione delle due modalità indicate.

Il servizio di notificazione andrebbe programmato e gestito separatamente anche in funzione della tipo di atto da portare a conoscenza dei destinatari, a presidio delle responsabilità che potrebbero conseguire per intervenuta prescrizione. Sotto questo aspetto maggiori attenzioni andrebbero riservate alla notifica delle cartelle e degli atti interruttivi della prescrizione.

Occorrerebbe, comunque, superare l’interminabile serie di notificazioni che dilatano i tempi della riscossione, mettendo a dura prova la capacità organizzativa della struttura. Si allude, in particolare, alla previsione di inefficacia della cartella a distanza di un anno dalla sua notificazione e alla conseguente necessità di notificare, ai fini dell’adozione di una misura esecutiva, l’intimazione di pagamento, la cui efficacia a sua volta viene meno nel termine di 6 mesi; oppure, per i crediti inferiori a 1.000 euro, alla notificazione del ‘preavviso’ prima di 120 giorni dall’inizio del pignoramento.

Quanto all’accertamento esecutivo (art. 29 del d.l. n. 78 del 2010) va rilevato come tale strumento, introdotto con lo specifico intento di velocizzare le procedure di riscossione, dopo dieci anni dalla sua entrata in vigore, non sembra aver prodotto i risultati auspicati. Ciò, probabilmente, deriva dal fatto che i reiterati interventi dilatori accordati dal legislatore nel corso degli anni, non lo fanno percepire come l’atto che dà concretamente inizio e anticipa l’esecuzione forzata, sostitutivo della notifica della cartella di pagamento.

Attualmente la normativa procedimentale si presenta inidonea ad assicurare adeguata tutela dell’interesse pubblico. Per effetto di diversi interventi legislativi la posizione del creditore pubblico è divenuta deteriore rispetto a quella del creditore privato (limiti di pignorabilità delle somme dovute a titolo di stipendio, salario ed altre indennità; limiti all’espropriazione mobiliare nei confronti dei debitori costituiti in forma societaria e in ogni caso se nelle attività del debitore risulta una prevalenza del capitale investito sul lavoro; l’innalzamento a ventimila euro della soglia al di sotto della quale è fatto divieto di iscrivere ipoteca; limiti all’espropriazione immobiliare e impignorabilità dell'unico immobile di proprietà in cui il debitore risiede anagraficamente; obbligo di iscrivere prima l’ipoteca e attendere il decorso di sei mesi; franchigia di 120 mila euro – sia in termini di entità del credito che di valore dei beni - per l'espropriazione degli altri immobili).

In particolare, quanto al pignoramento immobiliare, potrebbero essere previste forme semplificate rivedendo, al contempo, gli attuali presupposti:

- consentendo il pignoramento anche sull’abitazione principale;

- prevedendo che la vendita coattiva immobiliare (art. 76, comma 2, del d.P.R. n. 602) possa avvenire anche se il valore dei beni risulti inferiore a 120.000 euro purché la stessa sia economica, cioè tale da comportare il realizzo di somme superiori alle spese di procedura. - eliminando l’obbligatorietà, ai fini della vendita immobiliare, della preventiva iscrizione

ipotecaria con periodo di almeno 6 mesi (art. 76, comma 1, lett. b).

In materia di pignoramento mobiliare occorrerebbe introdurre una presunzione di legge “rafforzata” sulla proprietà dei beni mobili che si trovano presso l’abitazione di residenza del debitore.

Inoltre, stante la carenza di personale adibito alle funzioni di ufficiale di riscossione, andrebbe prevista la possibilità di avvalersi degli ordinari ufficiali giudiziari, eventualmente anche attraverso la stipulazione di apposite convenzioni.

Relativamente al pignoramento presso terzi, le forme speciali previste dall’art. 72-bis del d.P.R. 602/73 vanno estese ai crediti pensionistici e andrebbe introdotto anche nell’art. 72-bis citato un obbligo di dichiarazione da parte del terzo la cui mancanza dovrebbe essere equiparata a dichiarazione positiva, con conseguente assegnazione del credito (cosa che avviene nel pignoramento ordinario ex art. 543 c.p.c.).

Quanto all’utilizzazione dei dati contenuti nell’anagrafe dei rapporti finanziari, al fine di aumentare l’efficacia dell’attività di riscossione e la tempestività dell’azione di recupero, sarebbe opportuno prevedere, con le necessarie cautele procedimentali, che la struttura procedente possa conoscere non solo dell’esistenza del rapporto, ma anche la sua consistenza attuale.

Ulteriori interventi di coordinamento della normativa vigente potrebbero riguardare le procedure di cancellazione dal registro imprese di cui all’art. 2495 c.c., allo scopo di precludere l’estinzione giuridica delle imprese quando sussistano debiti iscritti a ruolo definitivamente accertati e scaduti superiori ad un determinato importo, nonché la gestione delle somme che affluiscono al Fondo unico giustizia, che diventano pignorabili solo al momento dell’eventuale dissequestro disposto dall’Autorità giudiziaria e delle quali, anche in presenza di carichi a ruolo, l’Agente della riscossione non ha attualmente preventiva notizia.

Infine, a maggiore tutela dei crediti pubblici potrebbe essere prevista l’inefficacia, rispetto all’amministrazione finanziaria, degli atti a titolo gratuito trascritti dopo la notifica di cartelle a carico del dante causa per importo pari o superiore al minimo richiesto per l’iscrizione di ipoteca

ex art. 77 d.P.R. n. 602.

LA REVISIONE DELLE RATEAZIONI

Una specifica riflessione meriterebbe la gestione delle rateazioni, interessate ormai da anni da ripetute riaperture di termini e proroghe delle decadenze. Al riguardo va considerato che fisiologicamente la rateazione dovrebbe fare capo all’ente impositore, che gestisce l’attività di controllo e il recupero bonario delle somme non spontaneamente versate dai contribuenti, anziché fare capo in misura del tutto prevalente all’Agente della riscossione, del quale finisce per assorbire gran parte delle risorse umane presenti sul territorio.

Altri aspetti da considerare attengono alle dilazioni di pagamento ex art. 19 del d.P.R. n. 602 del 1973 che andrebbero legate alla rinuncia al contenzioso in essere e che, in caso di decadenza dalla dilazione, dovrebbero precludere la possibilità di nuove rateazioni per tutti i carichi a ruolo anche futuri (attualmente, invece, previo pagamento delle rate scadute, il debitore può sempre ottenere nuovamente la rateazione dilatando i tempi di riscossione).

Si potrebbe reintrodurre l’impossibilità per il debitore di ottenere la rateazione qualora sia intervenuta un’azione esecutiva (atto di pignoramento): allo stato, infatti, molti debitori risultano presentare l’istanza solo dopo un’azione esecutiva, dilatando dunque i tempi di pagamento rispetto la scadenza originaria della cartella di pagamento.

Inoltre, per le rateazioni di importo elevato si potrebbe prevedere, analogamente a quanto previsto oggi in materia di transazione fiscale ex art. 182-ter l.f,, la presentazione di un’attestazione di un professionista indipendente (avente i requisiti di cui all’art. 67, comma 3, lett. d), della stessa l.f.), finalizzata alla dimostrazione del requisito di temporanea difficoltà dell’impresa nonché della sua capacità di assolvere al pagamento del debito in forma rateale (oggi, di fatto, la rateazione viene concessa senza alcuna indagine sulla sostanziale solvibilità dei richiedenti).

IL PROBLEMA DEL CONTENZIOSO

Un’autonoma e accurata riflessione richiederebbe il contenzioso, le cui criticità e complessità sono strettamente legate a numerosi fattori tra i quali:

a) incompletezza ed inattendibilità della rendicontazione dei dati (non coincidenti con le risultanze del sistema informativo delle commissioni tributarie), che di fatto impedisce ogni programmazione realistica ed ostacola il tentativo di apprezzare l’incidenza della gestione contenziosa sul conseguimento degli obiettivi istituzionali;

b) sovrapposizione delle questioni sollevate in giudizio. Con intenti spesso strumentali, i ricorrenti, adeguandosi all’indirizzo permissivo della giurisprudenza di legittimità, usano sollevare contestualmente questioni afferenti sia all’attività dell’agente sia a quella dell’ente creditore, con difficoltà di coordinamento nella difesa degli atti spesso insuperabili;

c) affidamento della difesa a professionisti del libero foro, ancorché le questioni dibattute in giudizio, il più delle volte relative alla notificazione degli atti, siano elementari e tali da poter essere trattate dagli stessi funzionari che di fatto predispongono l’istruttoria, fornendo gli elementi di difesa al professionista esterno. Anche in tale caso, trattandosi di attività ben delimitata nei contenuti e destinataria di cospicue risorse, sarebbe auspicabile un’autonoma programmazione, non esclusa l’opportunità di regolamentare in via normativa le competenze e le reciproche responsabilità dell’Agente e degli enti creditori connesse con la gestione delle controversie.

Quanto agli atti impugnabili va segnalato come attualmente Ader sia tenuta a notificare, oltre alla cartella, numerosi atti procedimentali successivi, quali l’avviso di intimazione, la comunicazione preventiva di fermo amministrativo, la comunicazione preventiva di ipoteca, ecc. Ciascuno di tali atti genera contenzioso, incluso anche il mero estratto di ruolo nel caso in cui il debitore sostenga di non aver ricevuto regolare notifica degli atti presupposti.

I CONTROLLI

Un disegno di riforma non potrebbe trascurare, ovviamente, anche il sistema dei controlli, con abrogazione retroattiva delle norme disciplinanti le comunicazioni di inesigibilità (art. 19 del d.lgs. n. 112/1999), il cui termine di presentazione all’ente creditore, sistematicamente prorogato, è tuttora pendente per la totalità dei ruoli affidati a decorrere dal 1° gennaio 2000. Concepito in un contesto caratterizzato dalla diversità del soggetto preposto alla riscossione, quale alternativa alla richiesta di rimborso da parte dell’esattore tenuto all’obbligo del “non riscosso per riscosso”, il sistema dei controlli innescati dalla presentazione delle comunicazioni di inesigibilità appare ormai anacronistico. Non ha più senso, in particolare, che le attività demandate dall’Agenzia delle entrate ad una propria struttura “controllata”, quale è l’Agenzia entrate-Riscossione, vengano assoggettate a sistematici e formalistici controlli successivi, peraltro rimasti sulla carta. È decisamente preferibile e più efficace istituire forme di controllo analoghe a quelle adottate dalle agenzie fiscali nei confronti delle proprie strutture interne.

LO SMALTIMENTO DEL CARICO ARRETRATO

Particolare rilievo dovrebbe assumere, in un disegno organico di riforma, la questione dello smaltimento degli ingenti carichi pregressi, in gran parte ritenuti non riscuotibili.

Al riguardo, l’adozione di misure straordinarie è resa necessaria anche alla luce