È in questo quadro che si colloca la legge di bilancio approvata lo scorso dicembre

Una manovra che per essere valutata nelle sue dimensioni effettive richiede una modifica negli usuali criteri di esame. Per una valutazione ci si basa usualmente su come questa è esposta nel prospetto allegato al bilancio (l’allegato 3) e, per verificarne l’impatto sul quadro tendenziale di finanza pubblica, si considerano i suoi effetti come quantificati in termini di indebitamento netto. Nel caso della legge di bilancio per il 2021, tuttavia, è necessario prendere in considerazione anche le maggiori spese e le minori entrate collegate all’utilizzo del NGEU. Misure che nella manovra approvata erano previste incidere sul fondo istituito con contabilità fuori bilancio per gestire le risorse che saranno assegnate al nostro Paese nell’ambito del programma, ma non considerate in termini di conti pubblici giacché il finanziamento era attribuito ai fondi europei e quindi non incidente sui saldi. Si tratta di interventi di rilievo, come il complesso sistema dei crediti di imposta di cui si è disposta la proroga e il potenziamento, nonché la quota di sgravi contributivi che si intende finanziare con i fondi europei. Tali valori che, nel prospetto riepilogativo dei saldi sono indicati per memoria, comportano maggiori spese o minori entrate per circa 27 miliardi nel triennio, di cui 9 nel 2021. La considerazione delle misure che si è deciso di finanziare, già a partire dalla legge di bilancio ricorrendo ai fondi del NGEU non incide sui saldi (è coperta da entrate extra tributarie di pari ammontare) ma incide in misura rilevante sulla fisionomia e sulla composizione della manovra per settori di intervento.

Considerando quindi anche le misure finanziate con fondi europei, con la legge di bilancio per il 2021 si sono disposti interventi per oltre 41,7 miliardi nel primo anno che crescono a 46,1 nel 2022, per collocarsi a 42,2 miliardi nel 2023.

TAVOLA 7 LA LEGGE DI BILANCIO –IL QUADRO COMPLESSIVO

(in milioni) 2021 2022 2023 2021 2022 2023 1.Maggiori entrate 13.382,4 31.083,7 35.523,8 32,1 67,4 84,2 2.Minori spese 3.783,0 3.183,9 10.271,9 9,1 6,9 24,3 Totale risorse 17.165,4 34.267,6 45.795,7 41,2 74,4 108,5 3.Minori entrate 11.981,1 12.203,7 14.231,9 28,7 26,5 33,7 4.Maggiori spese 29.720,7 33.883,3 27.966,6 71,3 73,5 66,3 Totale impieghi 41.701,8 46.087,0 42.198,4 100,0 100,0 100,0 Aumento indebitamento 24.536,5 11.819,3 -3.597,3 58,8 25,6 -8,5 indebitamento tenden. 99.097,0 74.699,0 61.376,0 5,7 4,1 3,3 indebitamento progr 123.633,5 86.518,3 57.778,7 7,0 4,7 3,0

maggiori spese nette 25.937,8 30.699,4 17.694,7 1,5 1,7 0,9 minori entrate nette -1.401,3 -18.880,1 -21.291,9 -0,1 -1,0 -1,1

Spesa primaria tend 873.588,0 876.185,0 881.359,0 50,1 48,3 47,3 Spesa primaria prog 899.525,8 906.884,4 899.053,7 51,1 49,1 46,9

Entrate compl. Tend 832.196,0 859.068,0 878.782,0 47,8 47,3 47,1 Entrate compl. Progr 833.597,3 877.948,1 900.073,9 47,4 47,5 47,0

Pil nominale

tendenziale (mld) 1.742,0 1.814,8 1.865,2 100,0 100,0 100,0 Pil nominale

programmatico (mld) 1.759,2 1.848,9 1.916,6 100,0 100,0 100,0

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati allegato 3 legge di bilancio 2021

Con riguardo al primo anno, si tratta principalmente di maggiori spese (29,7 miliardi; il 71,3 per cento) di cui circa 17,4 di natura corrente, mentre le minori entrate sono poco meno di 12 miliardi. Sul fronte delle entrate incidono, in principal modo, le agevolazioni contributive per l’occupazione in aree svantaggiate (5,6 miliardi), cui si aggiungono i fondi per l’esonero dal pagamento dei contributi per lavoratori autonomi e professionisti colpiti dalla crisi. Di minor rilievo nel 2021 (281 milioni), ma previsti in forte crescita negli anni successivo (1 miliardo nel 2023), sono gli effetti attesi dalla misura che dispone l’esonero contributivo totale a carico dei datori di lavoro di giovani under 36. Ad essi si unisce la stabilizzazione dell’ulteriore detrazione fiscale per i redditi da lavoro dipendente (3,3 miliardi annui nel triennio), già prevista per il solo secondo semestre 2020. Sul risultato del 2021 incide poi il rinvio dell’imposta sul consumo di prodotti in plastica e bevande zuccherate (plastic tax e sugar tax) per oltre 600 milioni

Numerose le misure alla base dell’aumento della spesa: sono oltre 410 (erano 172 nel testo presentato inizialmente dal Governo) le disposizioni che ne comportano (in termini di indebitamento) una espansione. Di queste, 113 sono di importo limitato (inferiore ai 2 milioni ciascuna), 33 sono superiore ai 200 milioni e rappresentano poco meno del 74 per cento della maggiore spesa. I primi 5 interventi assorbono un terzo degli impieghi aggiuntivi del 2021. Si tratta degli importi ulteriori per l’assegno universale (3 miliardi), dei crediti di imposta per beni strumentali nuovi ex iper e super ammortamento (nel complesso 5 miliardi), della proroga del credito di imposta per investimenti nel Mezzogiorno e del rifinanziamento del fondo sanitario nazionale (1 miliardo).

TAVOLA 8 LA LEGGE DI BILANCIO PER TIPOLOGIE DI MISURE

(In milioni) Tipologia Natura 2021 2022 2023 2021 2022 2023 1.Maggiori entrate tributarie 2.464,5 14.075,7 17.751,7 5,9 30,5 38,8 tribut/contrib 1.008,9 1.193,1 1.370,7 2,4 2,6 3,0 contributive 55,3 4.910,6 7.529,8 0,1 10,7 16,4 extra tributarie 9.853,7 10.904,4 8.871,6 23,6 23,7 19,4 1.Maggiori entrate Totale 13.382,4 31.083,7 35.523,8 32,1 67,4 77,6 2.Minori spese ^{correnti 1.205,9 1.361,6 1.940,1 2,9 3,0 4,2} capitale 2.577,0 1.822,3 8.331,7 6,2 4,0 18,2

2.Minori spese Totale 3.783,0 3.183,9 10.271,9 9,1 6,9 22,4

Totale Fonti 17.165,4 34.267,6 45.795,7 41,2 74,4 100,0 3.Minori entrate tributarie 5.105,7 5.723,7 6.692,9 12,2 12,4 14,6 extra tributarie 6,0 5,6 691,6 0,0 0,0 1,5 tribut/contrib 0,2 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 contributive 6.869,2 6.474,2 6.847,1 16,5 14,0 15,0 3.Minori entrate Totale 11.981,1 12.203,7 14.231,9 28,7 26,5 31,1 4.Maggiori spese ^correnti _capitale ^{17.374,3 17.434,1 15.150,6} _{12.346,5 16.449,2 12.816,0} ^{41,7 37,8 33,1} _{29,6 35,7 28,0} 4.Maggiori spese Totale 29.720,7 33.883,3 27.966,6 71,3 73,5 61,1 Totale impieghi 41.701,8 46.087,0 42.198,4 100,0 100,0 92,1

Aumento indebitamento 24.536,5 11.819,3 -3.597,3 58,8 25,6 -7,9

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati allegato 3 legge di bilancio 2021

Nel biennio successivo muta solo in parte la composizione della manovra nel 2022 (cresce ancora l’incidenza della maggiore spesa), mentre a partire dal 2023 le risorse a copertura eccedono gli impieghi e parte va a ridurre il disavanzo. L’incidenza della spesa rimane largamente prevalente mentre cresce gradualmente il rilievo delle minori entrate.

Aumenta ancora la concentrazione delle misure di maggiore spesa: si riducono in numero (261 voci) e di queste 47 rappresentano oltre il 91 per cento del totale. Le prime 5 voci superano il 50 per cento della spesa aggiuntiva. Oltre alle somme destinate alla delega fiscale e all’assegno universale, sono sempre i crediti di imposta per beni strumentali e quelli per gli investimenti nel Mezzogiorno a presentare gli importi maggiori, a cui si aggiungono i crediti di imposta DTA in caso di operazioni di aggregazione aziendale. Dal lato delle minori entrate, si conferma il ruolo delle decontribuzioni (in crescita soprattutto per gli interventi diretti a quelli destinati ad assunzioni giovanili e di lavoratrici). A queste si aggiunge l’impatto delle misure di riduzione del gettito per la proroga dei bonus facciate, riqualificazione energetica e ristrutturazione (nel complesso 1,4 miliardi).

Nell’ultimo anno di previsione oltre il finanziamento della delega fiscale e delle misure per i beni strumentali le maggiori spese sono destinate al rifinanziamento del fondo si sviluppo e coesione (1,5 miliardi) e del fondo di Garanzia PMI. Queste misure assorbono oltre la metà della variazione prevista (il 53 per cento). Delle 216 misure di spesa 38, rappresentano più del 91 per cento del totale. Riconfermate le principali misure dal lato delle entrate cresce ancora il rilievo finanziario di quelle prorogate in materia edilizia e di risparmio energetico.

Nel 2021 la copertura della manovra è assicurata per 17,2 miliardi da nuove risorse e per 24,5 miliardi dalla variazione in aumento dell’indebitamento. Le maggiori entrate previste ammontavano a 12,1 miliardi. In esse sono comprese le risorse che si prevede di ottenere nell’ambito del NGEU, circa 9,3 miliardi. Ad esse si aggiungono gli effetti riflessi delle misure che riguardano le assunzioni o gli interventi sul personale pubblico (1 miliardo), gli utilizzi del fondo per il cuneo fiscale che danno parziale copertura all’estensione dei benefici del bonus 100 euro e per importi ben più limitati gli introiti attesi dalle misure di contrasto delle frodi e

dell’evasione (circa 400 milioni). Limitato è il contributo assicurato da minori spese (3,2 miliardi) di cui 2,2 miliardi in conto capitale. Si tratta in prevalenza di riduzioni di Fondi: è il caso del fondo sviluppo e coesione (-1,1 miliardi nel 2021 e nel 22) e per somme limitate (circa 450 milioni) delle riduzioni del fondo per l’assegno universale e i servizi alle famiglie. Di rilievo (- 1 miliardo) è, infine, tra i definanziamenti quello previsto a copertura del credito di imposta per l’adeguamento anti-Covid degli ambienti di lavoro di cui si è ridotto l’utilizzo dal 31/12/2021 al 30/6/2021

Nell’anno successivo si dimezzava il rilievo assoluto del contributo assicurato dal ricorso ad indebitamento. Ciò è legato alle maggiori entrate (che aumentano a 31,1 miliardi), mentre rimane costante il contributo dei tagli di precedenti autorizzazioni di spesa (3,2 miliardi, il 7 per cento della copertura). Oltre ai contributi NGEU (10,2 miliardi), rilevante è la stima dell’incremento di gettito atteso come retroazione delle misure di stimolo alla crescita: 12,9 miliardi, di cui 4,7 per contributi e 8,2 per maggiori entrate tributarie. Si conferma il ruolo degli effetti indotti per le nuove assunzioni a cui si aggiungono quelli per le misure di sgravio contributivo e di agevolazione e i rientri per le sospensioni di imposte e contributi disposti per il 2021. Nel 2023, invece, la forte crescita delle entrate (la stima della retrazione e dell’incremento del gettito arriva ad oltre 20,5) e dei tagli alla spesa (10,3 miliardi di cui 8,3 in conto capitale) consente di più che compensare l’incremento degli impieghi, producendo una riduzione dell’indebitamento di poco meno di 3,5 miliardi. I tagli di spesa sono rappresentati soprattutto da definanziamenti e riprogrammazioni per oltre 8,1 miliardi, a cui si aggiungono misure di razionalizzazione della spesa delle amministrazioni centrali e locali per 700 milioni e per 400 milioni per la sanità.

Ulteriori elementi sono desumibili guardando alla composizione delle misure previste per area di intervento. Per consentire un più semplice confronto con le misure varate durante il 2020 e con quelle che sono le ricadute sull’anno in corso, è stata mantenuta la stessa classificazione degli interventi.

Considerando le maggiori spese o le minori entrate nette la dimensione della manovra si riduce in misura significativa: sono 35,8 miliardi le risorse che la legge mobilia a sostegno del Paese. Di queste, nel 2021, circa il 51 per cento è destinato ad interventi a sostegno delle imprese e dell’economia. Oltre ai crediti di imposta per ricerca e sviluppo, per investimenti in beni strumentali nuovi e per la DTA, vi sono una serie di proroghe (relative al credito di imposta per gli investimenti nel Mezzogiorno, di detrazioni per interventi edilizi e di risparmio energetico), agevolazioni contributive (5,5 miliardi) e per lavoratori autonomi e professionisti e alcuni rifinanziamenti di incentivi, tra cui per gli acquisti di autoveicoli e quelli per il fondo di garanzie.

TAVOLA 9 LA LEGGE DI BILANCIO PER AREE DI INTERVENTO

(In milioni)

2021 2022 2023 _{2021 2022 2023}

Sost impr. ed economia 18.217,2 16.934,1 15.197,4 50,9 46,5 53,6

Misure fiscali 5.419,8 10.142,7 9.419,0 15,1 27,9 33,2

Altri servizi pubblici 3.286,7 4.829,0 9,2 13,3

Salute e sicurezza 3.097,3 923,6 572,6 8,7 2,5 2,0

Sostegno lavoratori 2.095,2 311,5 81,8 5,9 0,9 0,3

Sostegno famiglie 1.515,9 1.340,0 1.254,1 4,2 3,7 4,4

Enti territoriali 1.272,8 1.135,6 758,3 3,6 3,1 2,7

Istruzione e ricerca 892,8 770,0 1.085,8 2,5 2,1 3,8

Totale interventi netti 35.797,7 36.386,5 28.369,0 100,0 100,0 100,0

Altri servizi pubblici 0,0 0,0 343,5 0,0 0,0 1,2

Fondi 1.971,0 1.474,2 2.258,7 5,5 4,1 8,0

Effetti retroazione 0,0 12.900,0 20.500,0 0,0 35,5 72,3

Fondi NGEU 9.290,2 10.193,0 8.864,1 26,0 28,0 31,2

Indebitamento 24.536,5 11.819,3 -3.597,3 68,5 32,5 -12,7 Totale coperture 35.797,7 36.386,5 28.369,0 100,0 100,0 100,0

Di particolare rilievo sono anche le misure fiscali a cui va oltre il 15 per cento della manovra netta (con un profilo in crescita nel biennio successivo). Si tratta di quelle destinante ad aumentare la consistenza del fondo per l’assegno universale, la stabilizzazione delle risorse per le detrazioni nonché quelle a copertura del rinvio della plastic e sugar tax.

In sanità le misure sono destinate ancora ad interventi resi necessari dalla pandemia. Essi assorbono nel 2021 l’8,7 per cento delle risorse: oltre al nuovo finanziamento per affrontare il protrarsi del contagio (1 miliardo), le maggiori somme sono destinate al personale da assumere per nove mesi per la somministrazione dei vaccini (509 milioni), per l’acquisto dei vaccini (400 milioni), per i tamponi nonché per varie provvidenze a favore del personale. Ad esse si aggiungono gli incrementi di fondi per i corsi di formazione specialistica e interventi specifici, tra cui quello per i soggetti danneggiati da farmaci o vaccini.

Il 5,9 per cento degli interventi riguarda misure a sostegno dei lavoratori. Essi sono in parte destinate a rifinanziare la cassa integrazione in deroga per il Covid (522 milioni) e l’equiparazione della quarantena a malattia; a rifinanziare interventi di natura previdenziale quali l’APE social e l’opzione donna. Di rilievo sono poi le somme per le politiche attive del lavoro (500 milioni), per la proroga dell’assegno di natalità e per il rifinanziamento del Fondo sociale.

Solo poco più contenuti i fondi per le famiglie (il 4,2 per cento del totale sostanzialmente stabili nel triennio): si tratta del rifinanziamento del reddito di cittadinanza (ricorrendo per la copertura alla riduzione delle somme rimaste nel fondo che era stato istituito con la legge di bilancio 2018, quindi senza impatto sui saldi), di fondi per le locazioni e di quello per la politica per la famiglia e di altre misure minori.

Per gli enti territoriali oltre a nuovi interventi per il ristoro delle minori entrate dei comuni e la rideterminazione del fondo di solidarietà comunale, gli interventi più consistenti riguardano il trasporto pubblico locale di competenza regionale e quello scolastico locale. A questo si aggiunge il rifinanziamento di diversi interventi in spesa in conto capitale,

Ad istruzione e ricerca vanno poco meno di 900 milioni netti. Si mira a rafforzare i fondi per l’autonomia scolastica e quelli per l’offerta formativa. Sono previsti finanziamenti per i collaboratori scolastici e si stanziano ulteriori risorse per la sostituzione di personale docente o amministrativo in quarantena. Sono poco meno di 250 i finanziamenti netti per gli investimenti di cui 100 sono destinati al fondo per lo sviluppo delle iniziative del PNR e 64 milioni per il fondo ordinario del MUR (oltre al rifinanziamento di misure per la digitalizzazione e l’edilizia scolastica.

È infine molto ampio il numero degli interventi ricompresi negli “altri servizi pubblici”. Solo alcuni interventi sono di rilievo finanziario consistente: la somma destinata al rinnovo dei contratti pubblici per il 2019-21 (400 milioni) per il rifinanziamento delle missioni di pace (800 milioni), per il servizio civile (200 milioni) e quelle per le Autorità portuali a compensazione delle minori entrate. A queste si aggiungono tutte le misure di assunzione di personale nei diversi comparti pubblici. Sono infine 950 milioni le spese in conto capitale destinate ad investimenti volti a potenziare la capacità operativa della PA.

Le difficoltà riconducibili all’emergenza sanitaria ancora in atto limitano significativamente la leggibilità del quadro entro cui si iscrive la manovra per il prossimo triennio.

In essa convivono le esigenze poste dal sostegno da assicurare ai settori produttivi e ai cittadini colpiti dalla crisi con quelle, egualmente importanti, di consentire la definizione di un ambiente favorevole ad un recupero di adeguati livelli di crescita. È certamente positivo, quindi, il riavvio di un percorso di misure strutturali tesi al miglioramento della produttività e competitività delle imprese.

Oltre che l’impegno assunto nel corso dell’esame parlamentare per un potenziamento del programma di vaccinazioni da cui dipende l’uscita del Paese dalla crisi, muove nella giusta direzione, più volte segnalata dalla Corte dei conti, la decisione di politica industriale di destinare una quota rilevante dei fondi del programma Next Generation EU ad una stabilizzazione, sebbene solo biennale, degli incentivi fiscali rientranti nel piano Transizione 4.0, accompagnata dalla previsione di una maggiorazione dell’intensità degli stessi per gli investimenti effettuati nel 2021.

Trovano in questo modo giusto bilanciamento l’esigenza delle imprese di programmare gli investimenti e quella di concentrare lo stimolo alla domanda aggregata nel 2021.

Così come va accolta con favore la scelta di dare continuità alle misure di sostegno alla liquidità delle imprese, attraverso il sistema delle garanzie pubbliche, evitando il rischio di una loro traumatica interruzione. Ciò imporrà, tuttavia, un attento monitoraggio del trend di escussione delle garanzie, alla luce del crescente livello di indebitamento delle imprese, nonché dell’andamento del fenomeno dei non performing loan.

Insieme a tali interventi, quelli dedicati al sostegno delle aree del Paese in ritardo di sviluppo, attraverso decontribuzione e incentivi e, in generale, l’abbattimento dell’onere fiscale caratterizzano il provvedimento, seppur accompagnati da una sempre troppo elevato numero di misure di limitato importo. E ciò in attesa che l’impulso associabile ad un selezionato insieme di progetti infrastrutturali consenta di rafforzare lo stimolo anche sul fronte degli investimenti pubblici.

Pur se comprensibile a fronte delle molteplici difficoltà che interessano vaste aree del Paese, maggiori perplessità desta la scelta operata durante l’esame parlamentare di utilizzare il fondo previsto inizialmente, da cui attingere per interventi urgenti (3,8 miliardi), e altre quote di fondi, per la copertura non solo di quanto necessario per potenziare la campagna vaccinale, o per coprire gli effetti sulle minori entrate nette del maggiori decontribuzioni (1,4 miliardi), o per finanziare l’istituzione di un Fondo per il sostegno del settore aereoportuale (500 milioni) o, ancora, ulteriori contributi in favore di agenzie di viaggio, tour operator, imprese turistico-ricettive, guide e accompagnatori turistici (per 100 milioni) ma anche per coprire un amplissimo numero di micro interventi (oltre 300) .

Sul fronte delle entrate è sicuramente importante l’impegno assunto di destinare alla riduzione della pressione fiscale le risorse recuperate con lo sforzo operato per il riassorbimento di sacche di evasione ed elusione (da perseguire anche con un più esteso ricorso a strumenti di emersione spontanea delle basi imponibili e di più accurata misurazione delle capacità contributive dei cittadini e delle imprese). Tuttavia, la perdurante mancanza di un disegno definito per l’intervento sulla composizione del prelievo e i ritardi accumulati dalla struttura amministrativa per la sospensione dell’attività di accertamento riducono il carattere operativo della misura, mentre ancora incerte sono le modalità e i tempi della riforma.

Sotto questo profilo, poi, aumenta l’incertezza il rinvio al prossimo luglio per l’attivazione o la sostituzione di nuove misure di entrata disposte dalla legge di bilancio 2020 che, pur se calibrate su obiettivi virtuosi, hanno incontrato numerose difficoltà.

Rinviata è anche l’individuazione di misure di contenimento e riqualificazione della spesa che rimangono indispensabili se si vuole riprendere il consolidamento fiscale nel medio periodo. Se comprensibile è il rinvio del processo all’ultimo anno della programmazione, lo è meno la mancanza di un’attenta selezione delle attività da continuare a finanziare e di quelle da abbandonare. Ciò per rendere compatibili gli obiettivi di liberare risorse per una riduzione dell’onere fiscale e mantenere i conti pubblici su un percorso di riduzione del debito. Un’azione che richiede, innanzitutto, una semplificazione degli assetti amministrativi centrali, evitando la creazione di nuove strutture senza una revisione delle esistenti, e che non può non contare su un sempre più forte avvicinamento tra responsabilità di entrata e di spesa con un conseguente completamento degli assetti alla base del funzionamento dei diversi livelli di governo.

La crisi sanitaria ha reso ancor più difficile che nel passato trovare il giusto dosaggio tra il mantenimento di un percorso di riduzione del debito e il sostegno all’economia. Se sul piano finanziario le attuali condizioni dei mercati inducono ad un prudente ottimismo, ciò potrebbe non risultare vero nei prossimi anni. Ogni impegno va indirizzato, dunque, a cercare una inversione nel ritmo di crescita economica senza caricare i già fragili conti pubblici di rischi ulteriori, il tutto nella consapevolezza che è solo da un profondo irrobustimento del settore produttivo, e dunque dei bilanci del settore privato, che potranno scaturire nei prossimi anni le condizioni per un durevole riequilibrio macro-finanziario.

Il raggiungimento dell’obiettivo programmatico di accelerazione dell’accumulo di capitale fisso non potrà, però, riposare esclusivamente sul sistema delle agevolazioni fiscali, ma richiederà

l’attuazione delle riforme strutturali in grado di incidere sugli altri fattori determinanti le scelte di investimento delle imprese.

LA FINANZA PUBBLICA NEL 2021