La direttiva sui lavoratori stagionali e la Direttiva c.d Carta Blu

Nei primi mesi dell’anno 2014 l’Unione Europea ha approvato una Direttiva mediante la quale ha tentato di promuovere lo sviluppo di condizioni adeguate per lo svolgimento di attività lavorative da parte dei migranti.

Si fa riferimento alla Direttiva 2014/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, sulle condizioni di ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi per motivi di impiego in qualità di lavoratori

79 _{E d’altra parte è la stessa Com m issione a riconoscere che occorre}

valutare l’opportunità di inserire nei futuri accordi di riam m issione m isure di accom pagnam ento, m eccanism i di controllo e/o garanzie che assicurino il pieno rispetto dei diritti um ani dei rim patriati in ogni fase della procedura: Com unicazione della Com m issione al Parlam ento europeo e al Consiglio, V alutazione degli accordi di riam m issione dell’U nione E uropea, CO M (2011) 76 final, 23.02.2011.

84 stagionali, con la quale è stato introdotto un sistema di domande di accesso per lo svolgimento, appunto, di lavori anche soltanto stagionali.

Quanto alla definizione dei lavori stagionali, è stato precisato che con questa locuzione si indica un lavoratore che risiede, solitamente, al di fuori dell’Unione Europea e che dunque si trova temporaneamente nel territorio dell’Unione stessa al fine di svolgere attività soggette al ritmo delle stagioni; e ciò in virtù di un contratto a tempo determinato concluso direttamente con un datore di lavoro stabilito in uno Stato membro80_.

Nei “considerando” della Direttiva viene dato ampio risalto alle iniziative e ai documenti precedentemente predisposti dalla Unione, i quali, per come sembrerebbe emergere, appunto dai “considerando” avrebbero esaltato il rapporto tra migrazione e sviluppo e avrebbero predisposto molteplici iniziative.

Ed infatti, nel 3° considerando si fa riferimento al Programma dell’Aia, adottato dal Consiglio europeo il 4 novembre 2004, il quale avrebbe riconosciuto il ruolo svolto dalla migrazione legale nel promuovere lo sviluppo

80 _{S. Peers, Ending the exploitation of seasonalworkers: E U law picks the low-}

hangingfruit, 2015: “A seasonal workeris a worker who normally resides outside the EU , and who lives temporarily in the EU to carry out an activity dependent on the passing of the seasons, pursuant to a fixed-termcontractconcludeddirectly with an employerestablished in a M ember State”.

85 economico e, per tale ragione, avrebbe invitato la Commissione a presentare un programma in materia di migrazione legale, capace di governare la domanda fluttuante di manodopera straniera nel mercato del lavoro.

Nel 4° considerando si fa invece riferimento al Consiglio europeo del 14 e 15 dicembre 2006, il quale avrebbe, nella stessa logica, individuato una serie di iniziative per aiutare gli Stati membri a soddisfare le esigenze di manodopera attuali e future. Ancora, nel 5° considerando viene citato il Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo, adottato dal Consiglio europeo il 16 ottobre 2008, in merito alle politiche di gestione dei flussi migratori, nell’interesse non solo dei paesi di accoglienza, ma anche dei paesi di origine e dei migranti stessi.

Nel 6° considerando, per finire questo brevissimo excursus, viene citato il programma di Stoccolma81_{, adottato}

81 _{Il program m a di Stoccolm a è stato predisposto servendosi della} collaborazione di gruppi di lavoro, i c.d. “G ruppi Futuro G A I, istituiti dalla Presidenza portoghese (secondo sem estre 2007) al fine di individuare le nuove sfide e di definire strategie e priorità d’azione per il nuovo quinquennio (2010- 2014).

O ccorre ricordare che questi gruppi sono in realtà organism i inform ali di consulenza, com posti dal vicepresidente della Com m issione responsabile per il settore G A I, dai m inistri degli interni ovvero di giustizia dei sei Stati m em bri reggenti la presidenza di turno del C onsiglio dal 2007 al 2009 e dei rappresentanti dei tre Stati m em bri costituenti la triade presidenziale successiva (dall'inizio del 2010 al giugno 2011). I G ruppi Futuro im pegnati nel

86 dal Consiglio europeo l’11 dicembre 2009, il quale ha riconosciuto che le politiche di migrazione flessibili potrebbero dare un contributo importante allo sviluppo e ai risultati economici dell’Unione a lungo termine e l’importanza di ottimizzare il collegamento tra migrazione e sviluppo.

Al di là di queste rivendicazioni del lavoro svolto, in realtà la Direttiva sui lavoratori stagionali è decisamente uno dei più significativi passi compiuti dalla Unione Europea nella gestione del lavoro dei migranti; e, sia pure implicitamente, nel tentare di porre in contatto la migrazione con lo sviluppo, là dove il lavoratore migrante è favorito riguardo ad un possibile nuovo ingresso che già lo ha ospitato.

Ed infatti, l’art. 16 della Direttiva, denominato

Agevolazione del reingresso prevede espressamente che gli Stati

membri devono agevolare il reingresso dei cittadini di paesi

settore G A I hanno presentato osservazioni alla Com m issione in diversi cam pi, tra i quali terrorism o, crim ine organizzato, controllo delle frontiere esterne, dati biom etrici, uso di nuove tecnologie e dim ensione esterna del settore G A I (doc.nn. 11657/08 e 11549/08). A lla luce di queste relazioni, la Com m issione ha lanciato, nel settem bre del 2008, una consultazione pubblica con l’intento di raccogliere il m aggior num ero di opinioni sulle proposte dei G ruppi Futuro. A l term ine della consultazione, il 10 giugno 2009, la Com m issione ha presentato al Parlam ento europeo e al Consiglio la com unicazione, U no spazio di liberta, sicurezza e giustizia al servizio dei cittadini, CO M (2009) 262 final, 10.06.2009

87 terzi ammessi nello Stato membro interessato in qualità di lavoratori stagionali almeno una volta nei cinque anni precedenti, a condizione ovviamente che i migranti abbiano pienamente rispettato, durante ciascun soggiorno, le condizioni applicabili ai lavoratori stagionali previste dalla stessa Direttiva.

In tale disposizione si può dunque intravedere, sia pure, come già detto, implicitamente, una sorta di riconoscimento del legame tra migrazione e sviluppo, là dove la migrazione è in qualche modo agevolate là dove avvenga per ragioni lavorative.

Ovviamente, la possibilità di accedere ai benefici previsti nella Direttiva è però condizionata dalla sussistenza di talune condizioni. Ed infatti, secondo quanto previsto dalla Direttiva, gli Stati membri devono verificare, in sede di valutazione della domanda di entrata del lavoratore: 1) la effettiva sussistenza di un contratto di lavoro valido o, comunque, di un’offerta vincolante di lavoro; 2) l’esistenza di un documento di viaggio valido; 3) l’esistenza di un’assicurazione malattia, salvo che tale assicurazione venga fornita con il contratto di lavoro; 4) la disponibilità di un alloggio.

Allo stesso tempo, gli Stati devono verificare che il lavoratore stagionale abbia risorse sufficienti per non dover utilizzare il sistema di assistenza sociale, enon possono

88 ammettere persone considerate una minaccia per l’ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica.

Le domande devono essere respinte ogni volta che queste condizioni non sono soddisfatte e, ovviamente, se i documenti presentati risultino falsi; ma, altresì, gli Stati hanno facoltà di respingere le domande, anche là dove vi sia stata una sanzione preventiva contro il datore di lavoro per lavoro non dichiarato e/o occupazione illegale

Quanto ai profili tributari e fiscali, in merito cioè alla tassazione connessa allo svolgimento delle prestazioni lavorative la Direttiva fa sì salvo il diritto degli Stati membri di imporre il pagamento di tasse per il trattamento delle domande di lavoro stagionale, ma, allo steso tempo, impone che l’importo di tali tasse non sia sproporzionato o eccessivo (art. 19). E sempre in tema di tasse la Direttiva sembra ulteriormente concedere qualche apertura verso la tutela del migrante là dove prevede che se le tasse sono corrisposte da cittadini di paesi terzi, gli Stati membri possano prevedere che questi ultimi abbiano il diritto di essere rimborsati dal datore di lavoro conformemente al diritto nazionale.

Va comunque precisato però che la Direttiva, in senso forse contrario a questa “apertura” nei confronti dei lavoratori migranti, non mette in discussione il principio della preferenza per i cittadini dell’Unione per quanto

89 riguarda l’accesso al mercato del lavoro degli Stati membri, enunciato nelle pertinenti disposizioni dei pertinenti atti di adesione (v. il 9° considerando) e il diritto di ciascuno Stato di determinare il volume di ingresso nel suo territorio di cittadini di paesi terzi per motivi di lavoro stagionale; prerogativa, quest’ultima, che può consentire allo Stato di considerata inammissibile o comunque rigettare una domanda di lavoro stagionale.

Sempre sul tema del lavoro dei migranti, è necessario fa cenno anche alla c.d. Direttiva Carta blu, la quale è stata approvata nel 2009.

Il fine di questa Direttiva, secondo quanto è dato leggere nel relativo preambolo, era quello di attirare e trattenere lavoratori altamente qualificati dal resto del mondo verso l’Unione Europea. Tale obiettivo è stato perseguito mediante la predisposizione di una c.d. Blue card appunto, la quale altro non è che una sorta di un permesso di lavoro destinato a cittadini extraeuropei laureati o con un diploma di specializzazione riconosciuto, e con almeno tre anni di esperienza professionale82_.

82 _{U n punto di critica della D irettiva è stato individuato nella m ancata}

soluzione del problem a relativo alriconoscim ento dei titoli di studio, necessari per la definizione di lavoratore altam ente qualificato, contenuto nella stessa D irettiva.

90 I titolari della Blue card, possono godere degli stessi diritti dei lavoratori europei per quanto riguarda la normativa sul lavoro, quali la libertà sindacale, il diritto a giuste condizioni di lavoro, ad una retribuzione equa, ai diritti previdenziali.

Quanto alla durata, la Direttiva prevede che la Blue card abbia durata di due anni con la possibilità di un rinnovo per altri due, o nello stesso paese o con l’opzione di potersi spostarsi liberamente nell’ambito della Unione Europea, alla ricerca di altri impieghi; salva ovviamente la possibilità di ottenere, dopo cinque anni, dopo cinque anni è possibile ottenere un permesso di soggiorno permanente.

Come sottolineato da alcuni commentatori, tuttavia, il reale impatto della Direttiva sul raggiungimento di tale importante ed ambizioso obiettivo, è stato minore di quanto auspicabile83_.

Del tutto emblematica è infatti la circostanza che negli anni successivi alla sua approvazione, sono state rilasciate un numero assai limitato di Blue card.

83 _{V edi S. Peers, The Blue Card D irective on highly-skilledworkers:}

whyisn’titworking, and how can it be fixed? , 2014, consultabile in

http://eulawanalysis.blogspot.it/2015/02/ending-exploitation-of-seasonal- workers.htm l, il quale ha individuato una serie di azioni possibili per m igliorare l’efficacia della D irettiva stessa.

91 Di tale circostanza sembrano essersi avvedute le autorità italiane e, in particolare, Ministero dell'Interno il quale, il 27 giugno 2016, ha stretto un accordo con la

Confindustria al fine di per agevolare le procedure di rilascio della Blue card, ai lavoratori stranieri altamente qualificati cittadini di Paesi terzi.

L'obiettivo dell’intesa è quello di ridurre i tempi di ingresso in Italia per i lavoratori ad alta qualificazione professionale, mediante la velocizzazione delle procedure svolte dagli sportelli unici per l'immigrazione.

L'intesa è in linea con gli obiettivi della Commissione europea in tema di politiche migratorie. La Commissione infatti ha proposto di recente una riforma della direttiva sulla Carta Blu per introdurre un sistema più chiaro, accessibile e competitivo, anche per migliorare la mobilità all’interno del territorio dell’Unione.

4. Le rimesse

Nel secondo capitolo si è fatto cenno e si è data definizione delle rimesse di denaro dei migranti, le quali costituiscono tradizionalmente uno dei punti più controversi del rapporto tra migrazione e sviluppo.

Per fornire alcuni dati che riguardano, ad esempio, il nostro paese, ilflusso di denaro verso l’estero inviato

92 tramite i canali formali rilevato dalla Banca d’Italia è risultato in forte crescita tra il 2005 e il 2011 – da 3,9 a 7,4 miliardi di euro – ma con il perdurare della crisi si è registrata una diminuzione delle rimesse a partire dal 2012(6,6 miliardi).

Il calo si è poi aggravato poi nel 2013, anno nel quale si è registrata una diminuzione di quasi un quinto del denaro inviato all’estero rispetto all’anno precedente.

Ed anche i dati degli ultimi due anni confermano questo trend negativo, giacché attestano una diminuzione delle rimesse in una percentuale pari circa al 3 % per anno.

Posto che, in ogni caso, pur cioè se in calo, le rimesse effettuate dai migranti assommano a cifre importanti, si è notato che esse consentono un prezioso introito di moneta “forte”, che spesso serve a stabilizzare la moneta locale del paese di origine e, allo stesso tempo, a facilitare il pagamento del debito estero.

Alcuni autori, hanno poi evidenziato che le rimesse inducono conseguenze positive anche sul mercato nazionale, indotte da una maggiore circolazione di denaro; ed ancora, è stato osservato che in diversi paesi l’aumento del Prodotto Interno Lordo (c.d PIL), attribuito alle

93 rimesse, ha dimostrato di avere benefiche ripercussioni sull’indice di povertà84_.

Come già anticipato nel corso della tesi, le rimesse sono poi spesso additate, dagli approcci positivi, come uno strumento di miglioramento nelle condizioni di vita delle famiglie dei migranti, il quale si manifesta sotto molteplici profili e, tra questi, in termini di maggiore potere acquisitivo che spesso è impiegato negli ambiti dell’alimentazione, dell’alloggio, dell’istruzione e della salute.

A volte, una parte delle rimesse o dei risparmi dei migranti vengono utilizzati per finanziare attività rimunerative (es. cooperative e piccole e medie imprese)nei luoghi di origine.

Non va neppure trascurato che l’esperienza concreta ha dimostrato che in molti casi i territori di provenienza dei migranti possono beneficiare della solidarietà e della generosità “filantropica” dei loro cittadini residenti all’estero.

In buona sostanza, è opinione diffusa che gli introiti di capitale, sia quando avvengono in modo spontaneo e sporadico, sia quando avvengono in modo

84_{R.H . A dam s e J. Page, The Impact of International M igration and Remittances}

on Poverty, in S.M . M aim bo e D . Ratha, Remittances. D evelopment Impact and Future Prospects, W ashington, 2005, p. 277 ss.

94 regolare e organizzato, giovano allo sviluppo economico locale85_.

L’importanza delle rimesse è stata sempre più acquisita alla consapevolezza di tutti i protagonisti dell’azione nei confronti delle migrazioni.

Ed infatti nel corso degli anni si è assistito alla creazione di una molteplici di soggetti i quali sono stati incaricati del compito di promuovere una gestione sempre più efficace delle rimesse, nella logica del rapporto tra queste e lo sviluppo dei paesi coinvolti.

Ad esempio, nel 2006, è stato costituito il Luxemburg Group, con il compito di monitorare i dati relativi ai flussi delle rimesse; od ancora, nel 2007 la Banca Mondiale, il Committee on Payment andSettlement Systems (CPSS) e la Bank for International Settlements hanno fissato i Principi Generali sui Servizi delle Rimesse (GPRS).

I predetti Principi Generali prevedono, tra le altre cose, che il mercato per le rimesse debba essere trasparente e che il trasferimento delle rimesse debba essere supportato da una normativa che risulti essere idonea e non discriminatoria.

85 _{F. Baggio, G lobal workes, local philanthrophist, in T. van N aerssen, E .}

95 Questi principi sono stati recepiti e incorporati dal Global Remittances Working Group (GWGR).

Il GWGR, formato da diversi soggetti, ha l’obiettivo di sostenere, attraverso linee specifiche di intervento e priorità di azione, il processo di valorizzazione delle rimesse.

Per fare soltanto un esempio, quanto al primo dei Principi Generali sopracitati, quello cioè volto a promuovere e garantire la trasparenza del mercato, il GRWG ha adottato l’obiettivo del c.d. “5x5”, ossia la riduzione dei costi di invio delle rimesse dall’attuale 10 per cento al 5 per cento, in 5 anni.

Tale obiettivo è invero molto importante, giacché consente di abbassare i costi di trasferimento del denaro ed incrementare la somma netta inviata nel paese di destinazione della rimessa.

E tuttavia, anche dinanzi agli aspetti positivi delle rimesse, i quali sono stati ampiamente esaltati da, appunto, tutti i soggetti istituzionali chiamati ad intervenire nel processo di salvaguardia degli effetti benefici delle rimesse, diversi studiosi hanno messo in luce che un’analisi attenta

96 del fenomeno delle rimesse produce risultati per lo meno ambivalenti86_.

È così se da una parte il denaro inviato dai migranti permette la sussistenza delle famiglie in patria, allo stesso tempo il denaro non sempre ha la capacità di emancipare tali famiglie da una situazione di sostanziale povertà.

Ed ancora, è stato giustamente messo in luce che l’incrementato della disuguaglianza tra i diversi nuclei familiari non consente di attribuire alle rimesse di denaro un effetto benefico per le comunità locali nel loro insieme.

Allo stesso tempo si sono notati effetti negativi sulla disparità tra le regioni o provincie87_.

La Commissione in un documento del 200588_ha

avuto modo di precisare che le strategie per utilizzare al meglio le rimesse si potrebbero individuare in due aree di intervento principale: 1) rendere i trasferimenti più economici, rapidi e più sicuri e 2) migliorare la loro impatto sullo sviluppo nei paesi beneficiari.

86 _{Si veda A. Canales, Remesas y desarrollo en A mérica Latina. U na relación en}

busca de teoría, in M igración y desarrollo, 2008, p. 5 ss.

87_{J.Carling, Interrogar a la remesas: preguntascentrales para}

reflexionesmásprofundas y políticasmásadecuadas, in S. Castles e R. D elgado W ise, M igración e desarrollo: perspectivadesdeelsur, Z acatecas, 2006, p. 51 ss.

97 E tuttavia, la stessa Commissione, nel medesimo documento, ha inteso sottolineare che l’orizzonte temporale per il raggiungimento di entrambi i risultati non è il medesimo: ed infatti, il secondo obiettivo è maggiormente difficoltoso giacché impatta con le politiche di sviluppo in generale e, in particolare, dello sviluppo del mercato finanziario, il quale può essere raggiunto soltanto nel medio lungo termine.

Diversamente, il miglioramento delle condizioni di trasferimento può essere raggiunta a più breve termine.

In un successivo documento del 200889_{, la}

Commissione è poi ritornata sul tema delle rimesse, e ha nuovamente ribadito la necessità di “adoperarsi per garantire

trasferimenti delle rimesse efficaci, sicuri ed economici, al fine di aumentarne l’incidenza sullo sviluppo. In particolare, in questa

occasione la Commissione ha sottolineato la necessità di “creare un ambiente favorevole agli investimenti esteri diretti nei

paesi di origine dei migranti, anche tramite investimenti produttivi delle rimesse”e di “incoraggiare gli Stati membri, nel quadro della direttiva sui servizi di pagamento, a regolamentare anche le cosiddette transazioni “one-leg” nelle quali almeno uno dei prestatori di servizi di pagamento è situato al di fuori del SEE, affinché le rimesse possano essere trasferite in modo più trasparente e con un’adeguata protezione del consumatore”.

89 _{C O M (2008) 611, final}

98

5. La gestione delle migrazioni nei più recenti