MIGRAZIONE E SVILUPPO NELLE POLITICHE
4. Il programma dell’Aia del novembre
Nel quadro che abbiamo tracciato va fatto cenno anche al Programma dell’Aia, adottato dal Consiglio europeo riunito a Bruxelles.
Il programma dell’Aia prevede l’azione dell’Unione in materia migratoria orientata intorno a due elementi essenziali: il partenariato con i Paesi e le regioni di origine e di transito e la politica di rimpatrio e riammissione.
La centralità del primo di questi elementi è stata evidenziata al fine, ancora una volta, di rimarcare l’importanza di contrastare l’ingigantimento del fenomeno migratorio, mediante il contrasto delle cause che, appunto, danno origine ed alimentano il fenomeno stesso.
Diversamente, l’accentuazione del ruolo delle politiche di riammissione e rimpatrio si spiega in virtù della costante preoccupazione per i temi della sicurezza connessi con il fenomeno migratorio, i quali sembrano destinati ad essere affrontati, ancora una volta, mediante strumenti sempre più efficaci di controllo degli ingressi e, altresì, mediante azioni concrete di rimpatrio.
62 Secondo quanto si legge nei documenti ufficiali redatti dagli Organi istituzionali55 è necessario “un approccio globale
che abbracci tutte le fasi della migrazione, relativo alle cause di fondo delle migrazioni, alle politiche in materia di ingresso e ammissione e alle politiche in materia di integrazione e rimpatrio”.
Ancora una volta, dunque, l’Unione Europea esprime dichiarazioni di principio che esaltano la necessità di mediare tra esigenze diverse.
La indicazione, a livello di principio, degli elementi essenziali sopra richiamati è corredata dalla predisposizione di una serie di azioni differenziate per ciascuno dei due ambiti.
Sotto il profilo dei rapporti di collaborazione con i paesi terzi, il programma dell’Aia suddivide in tre linee fondamentali le iniziative da attivare.
Innanzitutto, si fa riferimento all’assistenza tecnica e finanziaria ai Paesi terzi negli sforzi che questi compiono in materia di politica migratoria; in secondo luogo, si pone l’accento sulla necessità di una piena integrazione della questione migratoria nelle relazioni con i Paesi terzi; infine si promuove la predisposizione, in accordo con i paesi terzi, di sistemi di protezione internazionale più efficace ed accessibile56.
55 Consiglio europeo di Bruxelles, 4-5 novem bre 2004, conclusioni della
Presidenza, allegato I, doc. n. 14292/1/04 REV 1 – G U C 53, del 3 m arzo 2005, p. 3.
63 Per quanto riguarda invece il secondo dei principi portanti, il Programma dell’Aia rimarca la necessità di concludere accordi di riammissione, sui quali si tornerà più ampiamente nel Capitolo III.
Come si vede, il tema dello sviluppo non sembra invero ben delineato all’interno del Programma e, per tale ragione, si è qui fatto cenno soprattutto per evidenziare come forse non è del tutto corretta la enfatizzazione di questo programma nel quadro delle politiche dello sviluppo: una enfatizzazione che, tuttavia, spesso si rinviene negli atti successivi adottati dall’Unione Europea (come si avrà modo di illustrare più avanti in relazione alla Direttiva sui lavoratori stagionali
5. Luci e ombre della politica europea più recente in
tema di migrazione e sviluppo.
La sintesi dei passaggi più significativi della politica dell’Unione Europea in tema di approccio al fenomeno della migrazione conferma dunque un cambio di visione, in linea con quanto teorizzato dalla dottrina riportata nei precedenti paragrafi.
Alcuni autori hanno evidenziato che a spingere l’Unione Europea verso un nuovo approccio alla questione
64 dell’immigrazione hanno complessivamente contribuito due fattori importanti.
In primo luogo, l’intensificazione del discorso sul rapporto tra migrazione e sviluppo nelle istituzioni internazionali; in secondo luogo lo shock esterno provocato dai tragici eventi del 2005 di Ceuta e Melilla57,
che hanno evidenziato in modo drammatico i limiti di un approccio puramente repressivo58.
Gettando uno sguardo alla situazione attuale non sembra potersi dubitare del fatto che il nesso migrazioni-sviluppo sia chiaro alle Istituzioni europee.
57 Le Barriere di separazione di Ceuta e M elilla sono due barriere fisiche
di separazione tra il M arocco e le città spagnole di Ceuta e M elilla. Progettate alla fine degli anni ‘90, sono costituite da filo spinato e il loro proposito è quello di ostacolare od im pedire l’im m igrazione illegale e il contrabbando. N el settem bre 2005, si registrò un tentativo m assiccio di m igrazione verso l’Europa, che causò la m orte di m olti m igranti, caduti sotto i colpi di arm a da fuoco dell’esercito, con un reciproco scarico di responsabilità del governo m arocchino e di quello spagnolo.
58 S. Lavenex e R. K unz, op. cit., p. 449: “the external shock provoked by the
incidents at the Spanish exclaves of Ceuta and M elilla in September/O ctober 2005 and the blatant human rights violations that followed gave a further major impulse for a reconsideration of the original policy frame within the E U . These dramatic events were induced by the plans to step up the fences surrounding these exclaves, prompting an increase in flows of migrants attempting to climb over into EU territory. This led not only to violent interventions by Spanish border guards, but also to inhumane deportations by M oroccan authorities that provoked an outcry throughout the international community. Interviews conducted with D G JL S revealed these incidents prompted a reconsideration of the current approach and the realisation that a policy based on control and repression exclusively would not only remain ineffective but also violate the U nion’s very own values and thus do harm to its external image in the world ”.
65 Nella più recenti linee programmatiche, confluite nel Secondo Dialogo di Alto Livello delle Nazioni Unite del 2013, parrebbe emergere una visione più ampia di quella tradizionale, poiché le emigrazioni e la mobilità sono esplicitamente definiti fattori positivi per lo sviluppo.
E, in questa logica, nella Introduzione del Contributo
dell’UE al dialogo ad alto livello delle Nazioni Unite e prossime iniziative per rafforzare il nesso tra sviluppo e migrazione59 si
legge espressamente che “aumentare l’incidenza positiva della
migrazione sullo sviluppo è una priorità importante per l’UE”.
A tale fine, il documento predisposto contiene delle indicazioni che parrebbero rivolte a massimizzare il potenziale di sviluppo delle migrazioni e della mobilità: in particolare, l’Unione Europea sembrerebbe intenzionata ad integrarle nelle politiche e strategie di sviluppo umano, mediante attività di cooperazione da svolgersi sia a livello bilaterale sia regionale.
Sembra in verità desumersi dalle tante dichiarazioni di principio espresse dalle Istituzioni europee che impegnarsi nella cooperazione allo sviluppo deve significare al tempo stesso favorire ogni forma di inclusione, integrazione, sentimento di cittadinanza e di appartenenza alla comunità. L’apartheid nascosto, la mancanza di rispetto, l’umiliazione, il disprezzo razziale, etnico o religioso, il rifiuto, il respingimento trasformano la lotta alla povertà in lotta ai
66 poveri, provocando reazioni e risentimenti negli immigrati che possono essere facilmente utilizzati e accentuati da chi diffonde odio e divisioni.
E tuttavia, dinanzi all’abbondanza di disposizioni e di documenti (tra i quali si può annoverare ad esempio la Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni del 1° settembre 2005 – Un’agenda comune per l’integrazione – Quadro per l’integrazione dei cittadini di paesi terzi nell’Unione europea)60 nei quali sono espressi tali principi, nelle azioni
predisposte continua a prevalere, nell’Unione e nei singoli Stati membri, la preoccupazione al controllo degli ingressi, considerando la migrazione funzionale alle necessità del mercato del lavoro, senza tener conto del progetto
60 CO M (2005) 389 final 1.09.2005. In questo docum ento il legam e tra
m igrazione e sviluppo sem bra passare attraverso la gestione di una politica efficace per il lavoro. Si legge infatti che “l’occupazione è una com ponente fondam entale del processo d’integrazione”. E , in tale logica, la C om m issione ha proposto agli stati m em bri di: prevenire la discrim inazione sul m ercato del lavoro; associare le parti sociali all’elaborazione e attuazione delle m isure di integrazione; incoraggiare l’assunzione dei m igranti e sostenere l’im prenditorialità dei m igranti. A llo stesso tem po, a livello di U nione la Com m issione ha proposto di: m onitorare l’im patto delle riform e nazionali sull’integrazione dei m igranti nel m ercato del lavoro; incoraggiare i paesi dell’U E a m ettere a punto politiche di integrazione nel m ercato del lavoro; m onitorare l’applicazione della direttiva sulla parità di trattam ento in m ateria di occupazione e della direttiva sui cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo.
67 migratorio complessivo che rimane fondamentale nella vita degli immigrati.
Ed infatti alcuni commentatori61 hanno sottolineato
che nelle iniziative dell’Unione la coerenza è troppo spesso solo enunciata. Essa richiederebbe una complementarietà tra le politiche di cooperazione, e i conseguenti interventi nei paesi di origine e di transito, le politiche sull’immigrazione e la politica estera.
La coordinazione di tali attività è tuttavia ancora ostacolata dalla circostanza che ancora permane la competenza degli Stati membri in materia di politiche dell’immigrazione, così da essere ostacolata l’adozione di una politica “comune”.
Ed ancora, la previsione della unanimità dei voti affinché il Consiglio possa adottare iniziative in materia di immigrazione e la consultazione necessaria con il Parlamento pongono molti ostacoli all’adozione di politiche unitarie62.
L’Unione Europea sta dunque procedendo sì verso una maggiore coerenza delle politiche, ma a “piccoli passi e troppo
lenti rispetto ai cambiamenti e alle esigenze che si presentano in
61 N . Sergi, M igrazioni e cooperazione internazionale per lo sviluppo. A nalisi e
spunti di riflessione, Relazione svolta all’International W orkshop Integrating M igration into Development: D iaspora as a D evelopment Enabler, Rom a, 2-3 ottobre 2014, p. 10 ss.
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modo sempre nuovo, più complesso e sono sempre più difficilmente incasellabili”63.
Oltretutto, in alcuni pur recenti documenti, quali la Dichiarazione su Migrazione e Mobilità del IV Summit UE-Africa, dell’aprile 201464 sembra emergere ancora una
volta conferma del fatto che le priorità europee immediate siano volte alla lotta all’immigrazione irregolare, piuttosto che i problemi strutturali di paesi in difficoltà quali, appunto e principalmente, quelli africani.
È ricorrente cioè la sensazione che continui a prevalere un’Europa le cui azioni sono costantemente influenzate dagli interessi e, tra questi, soprattutto da quelli economici e di sicurezza, espressi dalla costante lotta, appunto, alla immigrazione irregolare.
In altri termini, è stato evidenziato, con una formula efficace che “i valori e i principi sono enunciati, solennemente, ma
sono gli interessi ad essere normalmente praticati”65.