Le direttive del 2014.

Il 28 marzo 2014 sono state pubblicate nella Gazzetta Ufficiale dell‟Unione Europea le tre direttive che riformano il settore degli appalti e delle concessioni: la direttiva 2014/25/UE sugli appalti nei c.d. “settori speciali” (acqua, energia, trasporti e servizi postali), la direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici nei settori ordinari e la direttiva 2014/23/UE sull‟aggiudicazione dei contratti di concessione. Dopo essere state presentate alla Commissione Europea il 20 dicembre 2011, ed approvate dal Parlamento Europeo il 15 gennaio 2014 e dal Consiglio l‟11 febbraio 2014, il 18 aprile 2014 sono entrate finalmente in vigore.

L'approvazione delle tre direttive in esame è intervenuta a fronte di un panorama normativo italiano che presenta forti criticità, derivanti essenzialmente dalla complessità, la scarsa chiarezza e, in taluni casi, la lacunosità della normativa previgente.

Massimo Severo Giannini descrisse la condizione legislativa dei lavori pubblici, alla fine degli anni Ottanta del secolo scorso, in termini di "enigmistica giuridica"57: in sostanza, ad un massimo di

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Il Rapporto Giannini (Rapporto sui principali problemi della amministrazione dello Stato), trasmesso alle Camere dal Ministro per la funzione pubblica Massimo Severo Giannini il 16 novembre 1979.

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legislazione, affastellata sulla legge base del 1865, corrispondeva un massimo di inefficienza e di illegalità.

Nell‟ambito della strategia Europa 2020, si legge invece che gli appalti pubblici sono a servizio delle politiche dell‟Unione Europea, sono perno e strumento non solo degli investimenti pubblici e privati in infrastrutture e servizi strategici in condizioni che assicurino un‟accresciuta efficienza della spesa generata dalla domanda pubblica di contratti di lavori, servizi e forniture, a fronte di una ridotta disponibilità di risorse, ma anche di ulteriori politiche pubbliche, a proposito delle quali le commesse pubbliche possano rivestire un ruolo strategico, promuovendo l‟innovazione, l‟accesso al mercato delle PMI, la tutela ambientale e la responsabilità sociale.

Ciò che con un‟unica locuzione è reso dal legislatore europeo con la locuzione «crescita sostenibile, intelligente e inclusiva»:

sostenibile, cioè la promozione di un‟economia più efficiente sotto il

profilo delle risorse, più rispettosa dell‟ambiente e più competitiva,

intelligente, cioè lo sviluppo di un‟economia basata sulla conoscenza e

sull‟innovazione, inclusiva, cioè la promozione di un‟economia ad alto tasso di occupazione che favorisca la coesione sociale e territoriale.

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In particolare, l‟individuazione del settore degli appalti pubblici come uno degli strumenti trasversali per raggiungere gli obiettivi strategici, potrà consentire di creare le condizioni per le imprese di innovare, incoraggiando un uso estensivo del Green Public

Procurement (appalti verdi), e supportando il passaggio a un uso più

efficiente delle risorse e a un'economia a basso impatto ambientale. La visione strategica principale identifica la necessità di perfezionare il mercato unico, giacché crescita e occupazione si sviluppano in mercati sani e ben collegati, dove la concorrenza e l‟accessibilità possano stimolare l‟attività imprenditoriale e l‟innovazione.

Fra le novità da segnalare in prima istanza, occorre notare che le direttive si rivolgono anche alla fase dell‟esecuzione dell‟appalto (subappalto, risoluzione e modifiche sostanziali che impongono di rinnovare il procedimento di gara): la giurisprudenza della Corte di Giustizia ha iniziato ad affermare il principio per cui le direttive possono spiegare il proprio effetto anche nella fase di esecuzione, con riferimento alla possibilità di modificare le condizioni del contratto.

I principali obiettivi perseguiti dalle direttive si possono così sintetizzare: l‟ uso più efficiente dei fondi pubblici. Le sfide sono quelle di realizzare maggiore semplificazione, maggiore flessibilità

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delle procedure, e attuare procedure corrette; il mercato degli appalti aperto a livello dell‟Unione. Gli scopi fissati sono il realizzare un generalizzato favor verso le PMI e gli offerenti transfrontalieri; promuovere l‟innovazione, comprensiva della cd. eco-innovazione definita dalla Commissione (COM (2011) 899 definitivo) «qualsiasi forma d‟innovazione che riduce impatti negativi per l‟ambiente, aumenta la resistenza alle pressioni ambientali e consente un uso più efficace e responsabile delle risorse naturali» e la tutela ambientale e la responsabilità sociale.

In quest‟ottica, all‟interno delle nuove direttive sui contratti pubblici, possono essere identificati tre pilastri fondamentali relativi alla regolazione ed alla protezione dei rapporti di lavoro all‟interno della catena del subappalto: il primo è rappresentato dalla possibilità di esclusione dal mercato degli appalti delle imprese subappaltatrici che non rispettino determinati “criteri sociali”; il secondo è costituito dalla possibilità di contemplare nella disciplina degli appalti pubblici e delle concessioni le c.d. “clausole sociali”; il terzo si identifica con la

possibile istituzione di regimi di solidarietà fra

appaltatore/concessionario e subappaltatori per i trattamenti economici destinati ai lavoratori coinvolti nell‟esecuzione del contratto pubblico.

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2.4.1 La legge delega per il recepimento delle direttive.

Con la Legge 28 gennaio 2016 si delega al Governo l'attuazione

delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento

europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.

La legge è composta da un solo articolo e reca una delega al Governo, che dovrà essere attuata entro il 18 febbraio 2016, per il recepimento di tre direttive che riordinano la normativa europea. Tra i criteri della delega: il divieto di introdurre, o di mantenere negli atti di recepimento, livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive europee; la razionalizzazione del quadro normativo in materia di appalti pubblici e di concessioni, finalizzato a un maggior livello di certezza del diritto e di semplificazione dei procedimenti; la trasparenza e pubblicità delle procedure di gara; la riduzione degli oneri documentali a carico dei soggetti partecipanti e la semplificazione delle procedure di verifica da parte delle stazioni

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appaltanti; il contenimento dei tempi e la piena verificabilità dei flussi finanziari, anche attraverso adeguate forme di centralizzazione delle committenze e di riduzione del numero delle stazioni appaltanti; la razionalizzazione ed estensione delle forme di partenariato pubblico privato; la revisione del sistema vigente di qualificazione degli operatori economici, in base a criteri di omogeneità e trasparenza; la razionalizzazione dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto; il miglioramento delle condizioni di accesso, per le piccole e medie imprese e le imprese di nuova costituzione, al mercato degli appalti pubblici e delle concessioni; l'individuazione, per le procedure di affidamento, di modalità volte a garantire i livelli minimi di concorrenzialità, trasparenza e parità di trattamento; la trasparenza, nella eventuale partecipazione dei portatori qualificati di interessi ai

processi decisionali finalizzati alla programmazione e

all'aggiudicazione di appalti pubblici e concessioni.