La normativa riguardante le concessioni turistico ricreative è estremamente articolata e resa particolarmente complessa dalla mancanza di una riorganizzazione di tutte le modifiche normative intervenute nel tempo sull’argomento atteso che, agli interventi del legislatore italiano, si sono aggiunti quelli delle direttive europee soprattutto in materia di durata, rinnovo automatico e sulla legittimità del diritto d’insistenza disciplinato dall’art. 37, comma 2, del codice della navigazione, poi abrogato con D.L. 194/2009, convertito nella L. 25/2010.
Per quanto concerne le concessioni demaniali marittime a scopo turistico ricreativo il D.L. 400/93, art.1, ha stabilito che le concessioni, oltre che per servizi ad uso della collettività o per l’esercizio di attività portuali, potessero essere rilasciate anche per: “ a) gestione di stabilimenti
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bevande, cibi precotti e generi di monopolio; c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere; d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive; e) esercizi commerciali; f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo compatibilmente con le esigenze di utilizzazione compatibilmente con l’esercizio delle precedenti categorie.”138
La materia è poi disciplinata da leggi regionali in quanto la competenza per la gestione amministrativa dei beni demaniali marittimi lacuali e fluviali è attribuita alle regioni e ai comuni, invece le Autorità di Sistema Portuale sono competenti per le concessioni ad uso turistico-ricreativo che si trovano nelle aree di loro competenza.
L’art.3, comma 4 bis del D.L. 400/93, introdotto dalla L. 296/2006 come modificato dalla legge comunitaria 217/2011 stabiliva che le concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo potessero avere durata superiore a sei anni e non maggiore di venti anni, a seconda delle dimensioni e dell’importanza delle strutture da costruire e in base ai piani regionali di utilizzazione delle aree demaniali marittime.
Sotto il profilo della normativa europea, decisamente rilevante è stata la direttiva Servizi n. 2006/123/UE, direttiva Bolkestein, recepita in Italia con D.l.g.s. 26 marzo 2010, n. 59, successivamente integrato dal D.l.g.s. 147 / 2012.
Per quanto concerne le concessioni demaniali marittime, la direttiva riguarda la durata e il rinnovo delle concessioni. Secondo l’art. 12 della Bolkestein, nei casi in cui la quantità di autorizzazioni disponibili sia scarsa a causa
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delle situazioni naturali o delle possibilità tecniche necessarie, gli Stati membri debbano utilizzare una procedura di selezione fra i richiedenti che garantisca la massima imparzialità e trasparenza e, in particolare, garantisca una pubblicità la più ampia possibile dell’avvio, dello svolgimento e della chiusura del procedimento. Sempre secondo la direttiva 2006/123/UE, la concessione deve avere una durata limitata, non può essere rinnovata automaticamente né si possono concedere vantaggi particolari, quale era, appunto, il diritto d’insistenza al concessionario uscente.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, (AGCM), con segnalazione AS481 del 20 ottobre 2008, rilevava che l’art. 37, comma 2 del codice della navigazione, che prevedeva la preferenza verso il concessionario uscente nella fase di assegnazione della concessione, il già visto diritto d’insistenza, contrastava incompatibilmente con le predetta direttiva.
Richiamando il Consiglio Di Stato, L’AGCM, dichiarava che il diritto d’insistenza poteva essere ammesso esclusivamente in quanto rivestisse un carattere meramente residuale e sussidiario rispetto ai principi comunitari di leale concorrenza espressi dalla Direttiva Bolkestein, e quindi nell’ambito del concorso di più istanti.
In seguito alla segnalazione dell’AGCM, la Commissione europea ha aperto nei confronti dell’Italia la procedura d’infrazione 2008/4908 che contestava la normativa italiana sul rinnovo e rilascio delle concessioni, ritenendola discriminatrice nei confronti degli imprenditori della Comunità europea che sarebbero stati gravemente svantaggiati dalla preferenza verso il concessionario uscente.
Il Governo italiano notificava quindi alla
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con il quale il legislatore ha abrogato l’art. 37 del codice della navigazione, ma ha introdotto una proroga fino al 31 dicembre 2015 delle concessioni che erano in vigore al momento dell’emanazione del decreto, fra le quali figuravano appunto quelle di beni demaniali marittimi ad uso turistico ricreativo. Inoltre nel suddetto decreto, il legislatore aveva mantenuto la disposizione dell’art. 1 comma 2 del D.L. 400/1993 che prevedeva il rinnovo automatico, di sei anni in sei anni, delle concessioni demaniali marittime.
Conseguenza di ciò fu una seconda procedura d’infrazione, la n. 2010/2734, <<integratrice della precedente>> in quanto il rinnovo automatico della concessione, se pure non si poteva definire un privilegio accordato al concessionario, tuttavia impediva qualsiasi possibilità di concorrenza.
Si ebbe allora un nuovo intervento del legislatore in sede di Legge Comunitaria 2010, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 2 gennaio 2012 n.1, con la quale modificava il decreto 400/1993 con l’abrogazione della norma che prevedeva il rinnovo automatico delle concessioni. La stessa legge conteneva anche una delega al Governo per il riesame di tutta la materia in base ai criteri di seguito elencati: a) fissazione di una forbice precisa di limiti minimi e massimi all’interno dei quali le regioni possano stabilire la durata delle concessioni; b) previsione di metodologia di assegnazione che consentano il rispetto dei presupposti assiomatici della concorrenza, della libertà di stabilimento che potessero garantire alle attività imprenditoriali l’esercizio pacifico, l’implementazione delle stesse e la difesa degli investimenti; c) studiare le modalità per la corresponsione dei canoni e la spartizione degli stessi fra regioni, comuni, province; d) regolamentare i casi di uso o utilizzo di spazi demaniali, a prescindere dal diritto di libero accesso alla battigia; e) verificare quali siano le concessioni,
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siano esse nuove, decadute o revocate, rilasciate all’interno delle progettazioni regionali; f) fissare parametri di calcolo degli indennizzi per i concessionari revocati ex art. 42 codice della navigazione; fissare le condizioni per la decadenza dalla concessione e quelle per il subingresso nei casi di revoca, vendita o affitto d’azienda.
Da questo punto in poi il legislatore deve completare, in aderenza alle direttive comunitarie, una definizione sistematica della delegata funzionale “ allo sviluppo e l’innovazione dell’impresa turistico – balneare –
ricreativa”139.
La legge di Stabilità, L. n. 228/2013, ha ulteriormente prorogato per cinque anni la durata delle concessioni in atto che, pertanto, verranno a scadenza nel 2020. Detta proroga si riferisce alle concessioni turistico-ricreative, fluviali, lacuali, nautica da diporto, ormeggi compresi, la proroga invece non è concessa per la cantieristica navale e la pesca professionale.
Con questa legge se da un lato è stato dato sollievo agli operatori dei vari settori, si è comunque ripreso, sia a sul piano nazionale che su quello comunitario, il dibattito suscitato dalla direttiva Bolkenstein sui servizi.
Tuttavia la materia necessita di una sistemazione molto più profonda, articolata e attenta, infatti l’esclusione di alcune categorie imprenditoriali dalla proroga desta quantomeno dei dubbi.
Sul punto è da segnalare la sentenza cause riunite C- 458/14 del 14 luglio 2016 pronunciata dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, secondo la quale il diritto comunitario, ai sensi dell’art. 49 TFUE, vieta il rinnovo
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automatico, senza modalità di valutazione di altri possibili aspiranti, per le concessioni demaniali marittime e lacustri ad uso turistico – ricreativo.
Anche in materia di canoni demaniali marittimi si è verificato un susseguirsi di norme la cui applicazione ha spesso provocato un vasto contenzioso che, a sua volta, ha ottenuto sanatorie legislative e conseguente sospensione dei processi pendenti.
Attualmente il punto di riferimento per la materia è costituito dal SID, Sistema Informativo del Demanio marittimo, gestito dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, un portale cui possono accedere tanto le istituzioni quanto i privati per ottenere tutte le informazioni su
demanio marittimo e concessioni.140
Anche l’orientamento giurisprudenziale della Consulta censura le norme che prorogavano le concessioni in essere.
Con sentenza 180/2010, la Corte dichiarava l’incostituzionalità dell’art.1 della legge regionale Emilia Romagna n.8 del 2009, in virtù della quale i concessionari potevano richiedere proroghe fino a vent’anni purché presentassero un piano di miglioramento del bene in concessione. La Corte ha ritenuto l’incostituzionalità della norma perché “ determinava un’ingiustificata compressione
dell’assetto concorrenziale del mercato della gestione del demanio marittimo, invadendo una competenza spettante allo Stato, violando il principio di parità di trattamento ( detto anche di non discriminazione), che si ricava dagli articoli 49 e seguenti del Trattato sul funzionamento
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dell’Unione Europea, in tema di libertà di stabilimento, favorendo i vecchi concessionari a scapito degli aspiranti nuovi.”
La sentenza costituzionale 171/2013 dichiara
l’incostituzionalità delle legge della Regione Liguria n. 24 del 30 luglio 2012 che, all’art.1, prevedeva la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime in caso di danneggiamenti alle strutture balneari, o ai beni stessi, causati eventi marini e/o atmosferici eccezionali. La proroga era prevista senza limiti di tempo e demandava alla regolamentazione regionale le procedure di attuazione. Ha dichiarato la Corte che la proroga ulteriore di concessioni successive a quelle già previste, in via transitoria, dall’art.1 comma 18 del D.L. 194/2009 è in palese contrasto con l’art. 12 comma 2, della Direttiva 2006/123/UE ( Bolkestein) che proibisce qualsiasi forma di automatismo da cui possa derivare un vantaggio al precedente concessionario alla scadenza della concessione. Pertanto la legge della Regione Liguria viola l’art. 117, comma 1, Cost. “ per contrasto con i
vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario in tema di libertà di stabilimento e di tutela della concorrenza, determinandosi altresì una disparità di trattamento tra operatori economici in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e) Costituzione.”
Anche in sentenze successive per fattispecie analoghe la Corte ha mantenuto la motivazione espressa nelle citate sentenze.
La legge n. 145 del 30 dicembre 2018, cioè la legge di bilancio dello Stato, prevede all’art. 1, commi 675 – 686 una delega al Presidente del Consiglio affinché, entro 120 giorni dalla data della sua entrata in vigore, emani un decreto legge finalizzato, per mezzo “della revisione generale del sistema
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promozione del bene demaniale marittimo costituito dalle coste italiane che rappresentano un elemento di immagine del Paese, di forte attrazione turistica, decisamente strategico sotto il profilo economico.
Data la recentissima entrata in vigore della legge, si riportano, quasi integralmente, gli articoli citati.
Ai sensi del comma 675, il decreto, formulato in un’ottica di armonizzazione con le normative comunitarie, dovrà essere adottato “su proposta del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti e del Ministro delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentiti il Ministro per lo sviluppo economico, il Ministro per gli affari europei, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministro per gli affari regionali e la Conferenza delle regioni e delle province autonome”
Il comma 676 prevede che il decreto debba stabilire i criteri e le modalità per procedere “ a) alla ricognizione e
mappatura del litorale e del demanio costiero – marittimo; b) all’individuazione della reale consistenza dello stato dei luoghi, della tipologia e del numero delle concessioni attualmente vigenti, nonché delle aree libere e concedibili; c) all’individuazione della tipologia e del numero delle imprese concessionarie e sub – concessionarie; d) alla ricognizione degli investimenti effettuati nell’ambito delle concessioni stesse e delle tempistiche di ammortamento connesse, nonché dei canoni attualmente applicati in relazione alle diverse concessioni; e) all’approvazione dei metodi, degli indirizzi generali e dei criteri per la programmazione, pianificazione e gestione integrata degli interventi di difesa delle coste e degli abitati costieri di cui
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all’art. 89, comma 1, lettera h) del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.112.141
Secondo il comma 677, il decreto dovrà contenere i
criteri per strutturare: “ a) un nuovo modello di gestione delle imprese turistico – ricreative e ricettive che operano sul demanio marittimo secondo schemi e forme di partnerariato pubblico – privato atto a valorizzare la tutela e la più proficua utilizzazione del demanio marittimo tenendo conto delle singole specificità e caratteristiche territoriali secondo
criteri di: sostenibilità ambientale; qualità e
professionalizzazione dell’accoglienza e dei servizi; accessibilità; qualità e modernizzazione delle infrastrutture; tutela degli ecosistemi marini coinvolti; sicurezza e vigilanza delle spiagge; b) un sistema di rating delle imprese di cui alla lettera a) e della qualità balneare: c) la revisione organica delle norme connesse alle concessioni demaniali marittime, con particolare riferimento alle disposizioni in materia di demanio marittimo di cui al codice della navigazione o a leggi speciali in materia; d) Il riordino delle concessioni ad uso residenziale e abitativo, tramite individuazione di criteri di gestione, modalità di rilascio e termini di durata della concessione nel rispetto di quanto previsto dall’art. 37, primo comma, del codice della navigazione e dei principi di imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità e tenuto conto, in termini di premialità, dell’idonea conduzione del bene demaniale e della durata della concessione; e) la revisione e l’aggiornamento dei canoni demaniali posti a carico dei concessionari, che tenga conto delle peculiari attività svolte dalle imprese del settore, della tipologia dei beni oggetto di concessione anche con riguardo alle pertinenze, della valenza turistica.
141L’art.89 del D.lgs. 112/1998 tratta delle funzioni conferite alle regioni e agli enti
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Statuisce il comma 678 che le autorità competenti per materia di cui al comma 675, provvedano allo svolgimento delle attività previste dai commi 676 e 677, ciascuna per la propria materia, entro due anni adozione del decreto.
Il comma 679 prevede che, sulla base delle attività svolte ai sensi del comma 678, “ è avviata una procedura di
consultazione pubblica, nel rispetto dei principi e delle previsioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, in merito alle priorità e modalità di azione e di intervento per la valorizzazione turistica delle aree insistenti sul demanio marittimo, che deve concludersi entro il termine massimo di centottanta giorni dalla data di conclusione dei lavori da parte delle amministrazioni di cui al comma 678.”
Il comma 680 statuisce che il Presidente del Consiglio dei Ministri, con decreto, su proposta del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministro dell’economia e delle finanze, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, fissi i principi e i criteri tecnici per l’assegnazione delle concessioni delle aree insistenti sui beni demaniali marittimi.
Ai sensi del comma 681, dopo aver effettuato le consultazioni di cui al comma 679, giusta i principi e i criteri tecnici fissati dal decreto del Presidente del Consiglio di cui al comma 680, vengono assegnate le aree ancora disponibili e non assegnate all’epoca dell’entrata in vigore della legge di bilancio.
Recita il comma 682: “ le concessioni disciplinate dal
comma i dell’art.01 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni nella legge 4 dicembre 1993, n. 494, vigenti al momento dell’entrata in vigore della presente legge, hanno una durata, con decorrenza
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dall’entrata in vigore della presente legge, di anni quindici. Al termine del predetto periodo, le disposizioni adottate con il decreto di cui al comma 677 rappresentano lo strumento per adottare le migliori procedure da adottare per ogni singola gestione del bene demaniale.”
Comma 683. “ Al fine di garantire la tutela e la
custodia delle coste italiane affidate in concessione, quali risorse turistiche fondamentali del paese, e tutelare l’occupazione e il reddito delle imprese in grave crisi per i danni subiti dai cambiamenti climatici e dai conseguenti eventi calamitosi straordinari, le concessioni di cui al comma 682, vigenti alla data di entrata in vigore del decreto-legge 31 dicembre 2009 n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25, nonché quelle rilasciate successivamente a tale data a seguito di una procedura amministrativa attivata anteriormente al 31 dicembre 2009 e per le quali il rilascio è avvenuto nel rispetto dell’art. 18 del decreto del Presidente della Repubblica 15 febbraio 1952, n. 328, o il rinnovo è avvenuto nel rispetto dell’articolo 02 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, hanno una durata, dalla data dell’entrata in vigore della presente legge, di anni quindici . Al termine del predetto periodo le disposizioni adottate con il decreto di cui al comma 677 rappresentano lo strumento per individuare le migliori procedure da adottare per ogni singola gestione demaniale.”
Continua il comma 684: “le concessioni delle aree di
demanio marittimo per finalità residenziali e abitative, già oggetto di proroga ai sensi del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, hanno durata di quindici anni dalla data dell’entrata in vigore della presente legge.”
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Dispone il comma 685: “ Quale misura straordinaria
di tutela della attività turistiche che hanno subito danni conseguenti agli eventi atmosferici verificatesi nei mesi di ottobre e novembre 2018 ubicate nelle regioni per le quali è stato dichiarato lo stato di emergenza con deliberazione del Consiglio dei Ministri 8 novembre 2018, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 266 del 18 novembre 2018, è sospeso, quale anticipazione risarcitoria in favore delle imprese balneari, il canone demaniale fino all’avvenuta erogazione del risarcimento, o comunque nel limite massimo di cinque anni.”
Comma 686: “ Al fine di promuovere e garantire gli
obiettivi di politica sociale connessi alla tutela dell’occupazione, al decreto legislativo 26 marzo 2010 n. 59, sono apportate le seguenti modificazioni: a) all’art. 7 comma 1 dopo la lettera f) è aggiunta la seguente <<f-bis): alle attività del commercio al dettaglio sulle aree pubbliche>>; b) all’art. 16 comma 4 è aggiunto il seguente << 4-bis: Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano al commercio su aree pubbliche di cui all’articolo 27 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.114>>; c) l’articolo 70 è abrogato.”
La scrivente non si permette certo di commentare il sopraesteso testo della legge delega, riportato per completezza dell’esame delle concessioni, lasciando volentieri il compito a chi ha la conoscenza e l’esperienza per farlo.
Tuttavia non è possibile non notare l’evidente contrapposizione delle proroghe ope legis introdotte dai commi 682, 683, 684 con l’indirizzo giurisprudenziale della Consulta.
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CONCLUSIONI
E’ stato davvero lungo il percorso compiuto per seguire le vicende dei beni demaniali in tutte le declinazioni del pensiero pubblicistico dal Medio Evo ad oggi, sia per quanto riguarda il concetto di demanio in generale e quello di demanio marittimo in particolare.
L’evoluzione storico- socio economico- politica non ha certo mancato di far sentire la propria influenza dal periodo più antico fino a tempi recenti e recentissimi.
Oggi è evidente che tale evoluzione ha portato ad un utilizzo molto più diversificato dei beni demaniali marittimi, correlati a sempre più numerosi interessi pubblici rivolti ad essi.
Allo stato, però, la normativa che disciplina la materia è ancora insufficiente sia sul piano interno che su quello comunitario.
Inoltre, atteso che attualmente sui beni del demanio marittimo si esercitano una molteplicità di competenze appartenenti ad enti centrali e locali, sarebbe opportuno addivenire ad una paratassi fra Stato e autonomie territoriali, realizzando così in pienezza il dettato costituzionale.
Sembra perciò auspicabile un intervento normativo che riorganizzi codicisticamente la materia del demanio marittimo in tutte le sue articolazioni armonizzandosi anche alla normativa europea. In particolare sarebbe opportuno un’accurata codificazione in materia di concessioni dei beni demaniali marittimi, capace di coniugare le esigenze imprenditoriali interne con la normativa europea in merito, evitando, una volta per tutte, il ricorso a proroghe ope legis quando non addirittura il rinnovo automatico delle stesse.
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Forse non sarà facile, ma un legislatore preparato e leale riuscirà certamente nell’impegno.
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