L’efficacia del decision-making politico: il Presidente come perno

PRESIDENTE COME PERNO DELL’ORDINAMENTO

ISTITUZIONALE

Quando si vogliono analizzare le caratteristiche del processo di elaborazione delle politiche nel quadro istituzionale della Russia post- sovietica la figura del Presidente assume una valenza particolare, rappresentando il perno dell’intero sistema e il motore del suo funzionamento. Benché si tratti di un’istituzione nuova nella tradizione politica russa, essa riflette una concezione autocratica del potere radicata nella storia del paese sin dalle remote origini dello Stato russo49. In particolare, la continuità della figura presidenziale con il precedente regime socialista e, più addietro nel tempo, con il potere dello zar, si riscontra soprattutto per la fondamentale funzione ’unificante‘ che le viene affidata dalla Costituzione del 1993. Questa dà origine ad una forma di governo semi-presidenziale, nel senso che il Governo, benché nominato dal Presidente e sua diretta emanazione, rimane esplicitamente distinto da esso, con una limitata responsabilità politica verso il Parlamento; al Presidente, eletto direttamente e considerato una sorta di quarto potere al di fuori dei tre normalmente previsti, viene attribuita l’esclusiva determinazione dell’indirizzo politico accanto ad una serie di altre forti prerogative, quali il potere di promulgare editti (ukaz) in una sorta di legislazione parallela a

49 _{Sulla funzione unificante del Presidente della FR e sul richiamo alla tradizione politica}

russa si veda M. Ganino, op. cit., pp. 109-123; I. Klyamkin, L. Shevtsova, This Omnipotent

and Impotent Government. The Evolution of the Political System in Post-Communist Russia, Carnegie Moscow Center, Mosca, 1999, p. 10.

quella del Parlamento, di nomina e revoca dell’esecutivo e la possibilità di sciogliere la Duma di Stato in caso di mancato accordo sulla formazione del Governo o di sfiducia posta dalla stessa nei confronti di quest’ultimo50.

Nelle intenzioni dei redattori, il Presidente doveva garantire una guida stabile e certa della politica del paese; dunque, il ruolo di primo piano da lui rivestito rispondeva ad un’esigenza di governabilità, evitando dualismi di potere tra Presidente e Parlamento quali si erano manifestati nei primi anni di indipendenza post-sovietica (1991/1993); allora, infatti, lo scontro politico tra le due istituzioni assunse toni tanto accesi da sfociare nel bombardamento del vecchio Parlamento, il Congresso dei deputati del popolo51, nell’ottobre del 1993 da parte delle forze militari favorevoli al Presidente Eltsin in risposta ad un tentativo di insurrezione promosso dal suo interno: la Costituzione approvata tre mesi dopo con referendum popolare sancì la vittoria del Presidente sul Congresso, espugnato e dichiarato decaduto delle sue funzioni a seguito del famoso ukaz n. 1400. Il nuovo sistema politico, dunque, nato come risultato di uno scontro tra istituzioni aspiranti al monopolio del potere, superò tale conflitto non attraverso il raggiungimento di un compromesso tra le principali forze politiche in campo, come nella gran parte dei paesi dell’est Europa, ma attraverso l’imposizione delle nuove regole del gioco da parte del vincitore. In sostanza, quello tratteggiato a livello costituzionale è un modello alquanto originale che vede l’attribuzione al Presidente di funzioni normative, esecutive, di controllo e di indirizzo che furono del Partito e del Presidium del Soviet Supremo dell’Urss in base ai principi del costituzionalismo sovietico: con il crollo del precedente regime il Presidente

50 _{Per un’analisi dettagliata della Costituzione russa del 1993 si rimanda a P. Biscaretti di}

Ruffia, Le Costituzioni straniere contemporanee, vol. II, Milano, 1994, pp. 205-253.

51 _{Il Congresso, eletto nel marzo 1990 nella prima contesa elettorale all’insegna di un timido}

pluripartitismo, aveva dato ai “democratici” raccolti attorno al movimento “Russia democratica” circa il 25% dei seggi. Eltsin, sostenuto da tale movimento, fu eletto Presidente del Soviet Supremo della Repubblica socialista federativa sovietica russa (RSFSR). La Presidenza individuale venne introdotta, invece, sulla base del referendum del marzo 1991 e vide la vittoria di Eltsin alle elezioni del giugno dello stesso anno.

Eltsin appare l’erede di questi poteri, nonostante l’aperto rifiuto della dottrina socialista dello Stato; in questo senso, «il modello post-sovietico di governo deriva, attraverso le riforme di Gorbachev, dall’adattamento operato nella Russia di Eltsin di quello costruito a suo tempo nell’Urss, tuttavia sulla base di una tradizione secolare dell’esercizio del potere»52.

In realtà, sebbene la Costituzione garantisca sul piano formale la separazione dei poteri istituzionali, il potere che viene assegnato al Presidente, in quanto capo dello Stato, da un lato assorbe le funzioni più importanti del Governo, dall’altro consente la neutralizzazione di eventuali atteggiamenti non graditi nel ramo legislativo, esecutivo e giudiziario. Ciò origina una contraddizione insanabile tra la continuità con la tradizione autocratica, che sopravvive alla caduta dell’Urss nella figura del Presidente governante, e la necessità di servirsi delle procedure democratiche per la legittimazione del potere una volta che le precedenti forme di legittimazione (socialiste) si sono esaurite.

È in questa cornice istituzionale che bisogna collocare le differenti strategie di organizzazione e gestione dell’apparato statale da parte dei primi due Presidenti della Federazione Russa. In questo modo, infatti, è possibile comprendere quali sono i vincoli e le potenzialità posti dall’ordinamento politico, così come delineato dalla Costituzione del 1993, rispetto all’azione del Presidente e qual è l’interpretazione che ne viene data di volta in volta dai vari attori. Come vedremo, con Eltsin una Presidenza forte sul piano costituzionale e resa ancora più forte dalle interpretazioni dei rispettivi poteri, si è trovata tuttavia più volte concretamente indebolita su altri versanti, soprattutto per la libertà di manovra lasciata ai soggetti federati e agli oligarchi, tanto da portare ad una generale debolezza dello Stato stesso. Sotto Putin, al contrario, la strategia adottata si configura immediatamente come ricentralizzazione politica e amministrativo-

52 _{Cfr. M. Ganino, op. cit., p. 170.}

territoriale con l’obiettivo di ristabilire il potere attraverso la verticale esecutiva.

2.1.2. ELTSIN E LA DEBOLEZZA DELL’ESECUTIVO