ELETTORALE E LE CONSEGUENZE SUL SISTEMA PARTITICO
Uno dei principali problemi che ha da sempre afflitto la Russia post- comunista è la debolezza dei partiti politici e la loro incapacità di configurarsi come attori di primo piano della politica nazionale. In particolare, due nodi importanti sono all’origine della debolezza del sistema partitico sin dalla sua prima formazione: l’estrema volatilità elettorale e la frammentarietà partitica134. Infatti, le prime tre tornate elettorali dell’era post-comunista (1993/1995/1999) sono state caratterizzate da una continua apparizione e sparizione di raggruppamenti politici che
134 Cfr. V. Gel’man, From ‘Feckless Pluralism’ to ’Dominant Power Politics‘? The Transformation of Russia’s Party System, “Democratization”, vol. 13, n. 4, agosto 2006, pp. 545-561.
solo in alcuni casi sono riusciti ad attirare fette di elettorato stabili e a guadagnarsi la loro fiducia: solo tre partiti (PCFR, UFD e Jabloko) hanno superato lo sbarramento in tutte e tre le tornate, mentre il partito pro- Cremlino è apparso sempre diverso (Scelta di Russia, Nostra casa Russia, Unità)135; questa forte volatilità elettorale ha dimostrato una grande elasticità nella domanda stessa degli elettori, nonostante si siano riscontrate alcune tendenze verso la formazioni di chiare appartenenze di partito136.
In effetti, la giovane esperienza delle aggregazioni partitiche russe, che hanno cominciato ad organizzarsi soltanto in occasione delle prime elezioni libere del 1993, è stata caratterizzata da uno sviluppo pressoché autonomo dalla società civile e molto più sensibile agli interessi settoriali dei gruppi di interesse che operano al fine di condizionare l’azione dei pubblici poteri: così, mentre nelle democrazie occidentali il suffragio universale si è affermato dopo la nascita ed il consolidamento dei partiti, in Russia si sono affermate prima le elezioni libere e poi hanno cominciato ad organizzarsi i partiti137; ciò spiega in parte la scarsa identificazione dei cittadini russi con partiti spesso privi di un’ideologia cui far riferimento e di precisi programmi politici e, al tempo stesso, ci induce a considerare con molta cautela la comparazione rispetto alle società occidentali. In Russia l’alto
135 Il Partito comunista della FR da questo punto di vista costituisce un’eccezione, ovvero
l’unico partito ad avere ottenuto rappresentanza alla Duma nel corso di tutte le tornate elettorali della Russia post-comunista (1993-2007).
136 M. McFaul, Explaining Party Formation and Non-Formation in Russia: Actors, Institutions, and Change, “Comparative Political Studies”, Vol. 34, No. 10, 2001, pp.1159–87; R. Rose,
How Floating Parties Frustrate Democratic Accountability: A Supply-Side View of Russia’s Elections, in A. Brown (a cura di), Contemporary Russian Politics: A Reader, Oxford: Oxford University Press, 2001, pp.215–23; T. Colton, T. Brader, J. Tucker, The Emerging of Mass
Partisanship in Russia, 1993-1996, “American Journal of Political Science”, Vol. 45, No. 1, 2001, pp. 69–83.
137 In generale, a seguito del crollo dell’Urss i paesi post-comunisti sono stati interessati da
un’improvvisa espansione della partecipazione politica, opposta all’allargamento graduale caratteristico dell’Europa dell’800, il quale ha fatto sì che la complessa strutturazione del panorama partitico seguisse direttamente e si conformasse al processo di differenziazione e stratificazione sociale. Sullo sviluppo del sistema partitico e della partecipazione politica nei paesi dell’est europeo si veda H. Kitschelt, Party System in East-Central Europe, “Politics and Society”, n. 20, 1992; Mink G., Les sociétés post-communistes, amorphes ou actives?, “Le courrier des pays de l’Est”, n. 1019, ottobre 2001.
indice di volatilità dei partiti priva gli elettori della possibilità di premiare o punire formazioni partitiche sempre diverse tra un’elezione e l’altra, rendendoli così irresponsabili nei confronti di chi li ha votati. Come fa notare la Di Gregorio, «la fluttuazione del sistema dei partiti in Russia può essere interpretata come incapacità delle elite di creare stabili organizzazioni politiche ma anche come un successo delle stesse nel rendersi immuni dalla responsabilità nei confronti dell’elettorato»138.
Rispetto a questa situazione di elevata instabilità del sistema dei partiti, il terzo ciclo di riforma della legislazione elettorale inaugurato dalla prima Presidenza Putin139 introduce elementi fortemente innovativi e destinati ad incidere profondamente nella strutturazione della competizione inter- partitica.
La legge sui partiti politici firmata dal presidente Putin il 10 luglio 2001 stabilisce all’art. 3 sez. 1 che ai sensi della legge il partito politico deve contare almeno 10.000 membri, avere sezioni regionali in oltre la metà dei soggetti della FR (ma in un soggetto può essere costituita una sola sezione regionale) che contino almeno 100 membri (nelle restanti sezioni regionali ognuna di esse deve contare almeno 50 membri). Quanto alle modalità di finanziamento (art. 32, sez. 4), si stabilisce che solo i partiti che superano la quota del 3% hanno diritto al sostegno pubblico nella misura di 0,2 rubli per ogni voto ottenuto, mentre i contributi privati sono limitati a 3.000 rubli l’anno, e vietati quelli provenienti da stranieri e organizzazioni
138 Cfr. A. Di Gregorio, Legislazione elettorale e sistema dei partiti in Russia: recenti trasformazioni nell’imminenza di importanti scadenze elettorali, “Diritto Pubblico Comparato ed Europeo”, 3, 2003, p. 1290.
139 La prima fase della produzione normativa elettorale è quella suggellata dal famoso
decreto presidenziale n. 1400 emanato dal Presidente Eltsin che stabilisce il sistema elettorale e la legislazione di contorno per le prime elezioni del 1993; la seconda corrisponde alla riforma elettorale del 1995 la quale non apporta modifiche sostanziali al sistema elettorale precedente, ovvero un sistema “perfettamente” misto per il quale 225 dei 450 seggi della Duma vengono distribuiti con formula proporzionale in un’ unica circoscrizione federale tra liste concorrenti che abbiano superato la soglia del 5% e l’altra metà assegnata ai candidati vincitori nei collegi uninominali costituiti nei territori degli 89 soggetti della Federazione. Sul punto si rimanda a S. Smith, T. Reminghton, The formation of
internazionali; vengono, inoltre, previsti obblighi di trasparenza nella rendicontazione e il controllo sulle finanze dei partiti, l’esclusione dalle competizioni elettorali di altri soggetti politici (come le organizzazioni e i movimenti politici) che hanno l’obbligo di trasformarsi in partiti entro due anni dall’entrata in vigore della legge se vogliono prendere parte alla competizione elettorale140.
L’obiettivo principale di una siffatta regolamentazione sta nel riconoscere i partiti quali unici attori dell’arena politica nonché il loro accesso riservato alla rappresentanza rispetto alle altre organizzazioni sociali; al contempo, si prevede il solo status federale per i partiti con l’eliminazione di quelli regionali, nonostante l’obbligo di costituire un certo numero di sezioni in ciascuna delle regioni. In pratica, si ricerca la riduzione della frammentazione partitica attraverso la fusione di più partiti o la trasformazioni in partiti da parte di organizzazioni e movimenti di altro tipo.
Nella direzione di un rafforzamento dei partiti, soprattutto di quelli esistenti, si muove anche la nuova Legge sulle elezioni dei deputati della Duma di Stato entrata in vigore il 25 dicembre 2002 e che sostituisce la precedente legge del 1999. Tra le innovazioni più interessanti vi sono quelle che prevedono all’art. 99 l’innalzamento della soglia di sbarramento per l’accesso dei partiti alla distribuzione dei seggi della quota proporzionale, che passa dal 5 al 7%141; si stabilisce, inoltre, l’aumento del numero minimo di liste tra le quali può svolgersi la competizione: in particolare, sono
140
Per il testo in russo della Legge http://www.rg.ru/oficial/doc/federal_zak/95_FZ.shtm. Si veda, inoltre, C. Filippini,
L’adozione della (tanto annunciata) legge sui partiti politici, “Diritto Pubblico Comparato ed Europeo”, 1, 2002, 289-293.
141 Di recente, su iniziativa del Presidente Medvedev, è stato approvato alla Duma un
progetto di legge “Sull’introduzione di modifiche su singoli atti legislativi della FR in relazione all’aumento della rappresentanza degli elettori presso la Duma di Stato dell’AF”: tra le varie modifiche si prevede l’abbassamento al 5% per l’accesso dei partiti alla Camera bassa. Cfr. V Dumu napravlen prezidentskij zakonaproekt o sud’be partij, ne preodolevšich bar’er v
7% (Alla Duma è stato avviato un progetto di legge sulla sorte dei partiti che non hanno superato la soglia del 7%), 02/25/2009, http://www.polit.ru/news/2009/02/25/zakonoproekt.html.
ammesse alla distribuzione dei seggi le liste che non solo abbiano superato il 7%, ma che siano state almeno 4 e che tutte insieme abbiano ottenuto complessivamente oltre il 50% dei voti degli elettori che hanno partecipato al voto nel collegio unico federale142.
Inoltre, una legge approvata nel 2005 su iniziativa del Presidente Putin ha modificato il sistema elettorale stesso applicato per le elezioni politiche: i 450 seggi alla Duma, infatti, vengono ora assegnati solo con formula proporzionale, diversamente da quanto previsto dal precedente sistema misto, in base al quale 225 seggi venivano distribuiti con formula proporzionale in un’unica circoscrizione federale e 225 con sistema maggioritario nei collegi uninominali degli 89 soggetti federali.
La nuova normativa dovrebbe intervenire nella correzione su alcune disfunzioni del precedente sistema elettorale. Occorre precisare, infatti, che quello presente in Russia prima della riforma del 2005 era un sistema misto peculiare che aveva effetti indiretti sulla configurazione partitica all’indomani del voto. In particolare, risultava determinante il ruolo degli indipendenti nello spostare, con il proprio sostegno, gli equilibri interni alla Duma tra i diversi gruppi parlamentari, essendo questi dotati di scarsa disciplina politico-parlamentare e tendenza al trasformismo143. Essi sono stati eletti in gran numero in tutte le legislature (141 nel 1993, 77 nel 1995, 114 nel 1999 e 68 nel 2003) sebbene con risultati oscillanti tra un’elezione e l’altra, il che la dice lunga su quanto le etichette partitiche spesso si rivelino poco attraenti per gli elettori; a partire dalle elezioni politiche del 2007 essi sono scomparsi dalla Camera bassa.
L’analisi dei principali provvedimenti normativi adottati a partire dal 2001 rivela il chiaro intento di giungere ad una maggiore semplificazione del panorama partitico per mezzo di meccanismi volti alla sparizione/marginalizzazione delle forze di minore consistenza politica. È
142 Cfr. A. Di Gregorio, op. cit.
143 Cfr. F. C. Thames Jr, Legislative Voting Behaviour in the Russian Duma: Understanding The Effect of Mandate, “Europe-Asia Studies”, vol. 53, n. 6, 2001.
interessante andare ad osservare, a questo punto, se ed in quale misura tale obiettivo sia stato raggiunto e con quali conseguenze.
A partire dal 2001 il sistema partitico russo ha subito delle trasformazioni sostanziali giungendo ad una configurazione di gran lunga differente rispetto all’estrema frammentarietà caratteristica degli anni ’90. I partiti sono divenuti gli unici attori riconosciuti nell’arena politica tanto a livello federale che regionale, con la conseguente delegittimazione di tutte le altre formazioni non partitiche impegnate nella politica; inoltre, alla concorrenza caotica dei primi tre cicli elettorali ha fatto seguito un’estrema semplificazione nella rappresentanza parlamentare, con 4 partiti che si spartiscono i seggi alla Duma.
In primo luogo, dal confronto tra le due tornate elettorali successive all’entrata in vigore del nuovo “pacchetto” di leggi in materia elettorale emerge che nel 2003 dei 32 partiti con diritto a partecipare alle elezioni solo 4 hanno superato la soglia del 5% (RU, PCFR, PLD e Patria), mentre nel 2007 delle 11 formazioni partitiche ammesse alla competizione elettorale 4 (RU, PCFR, PLD, Russia giusta) hanno superato la soglia di sbarramento che questa volta è stata del 7%. Nel corso delle due elezioni parlamentari ad una riduzione delle formazioni partitiche ammesse alla competizione elettorale in base alle disposizioni della nuova legge sui partiti politici si è accompagnata una semplificazione nella rappresentanza alla Duma, laddove solo 4 partiti insieme si sono aggiudicati il 77,7% del totale dei voti nel 2003 e ben il 92% nel 2007.
Tabella 4 Risultati elezioni politiche - dicembre 2003
Voti, % Seggi
Propor. Maggior. Propor. Maggior. Totale%
RU 37.6 23.2 120 102 49.3 PCFR 12.6 10.8 40 12 11.6 PLD 11.5 3.1 36 0 8.0 Patria 9.0 2.9 29 8 8.2 Jabloko 4.3 2.6 0 4 0.9 UFD 4.0 2.9 0 3 0.7 Partito agrario 3.6 1.7 0 2 0.4
Partito dei pensionati e
Partito della giustizia sociale
3.1 0.5 0 0 0
Partito della rinascita e
Partito della vita
1.9 2.6 0 3 0.7
Partito del popolo 1.2 4.4 0 17 38
Unità 1.7 0 0 0 0
Nuovo corso– Russia automobilistica
0.8 0.4 0 1 0
Partito dei verdi 0.4 0.1 0 0 0
Grande Russia- Unione eurasiatica 0.3 0.8 0 1 0 Lavoratori comunisti - 0.1 - 0 0 Altri 1.7 2.1 0 0 0 Indipendenti - 26.8 - 68 15.1 Contro tutti 4.7 12.9 - 3 0.7 Non validi 1.6 2.1 Totale 100 100 225 225 100.0 Fonte: http://www.russiavotes.org/duma/duma_elections_93-03.php
Tabella 5 Risultati elezioni politiche – dicembre 2007
Fonte: http://www.russiavotes.org/duma/duma_today.php
Tuttavia, ad un’analisi più accurata il sistema partitico che si è consolidato negli ultimi anni in Russia appare essere andato ben oltre la correzione della semplice frammentarietà al suo interno: al contrario, esso si presenta fortemente sbilanciato a favore di una forza politica, ovvero il partito RU. Come viene fatto notare dagli esperti, a partire dal 2003 quello esercitato dal partito dominante appare un vero e proprio monopolio, dinanzi al quale tutte e tre le altre formazioni, anche se prese insieme, non potrebbero costituire un’alternativa significativa144.
In buona sostanza, la nuova normativa elettorale inaugurata dalla prima Presidenza Putin istituzionalizza i rapporti di forza esistenti nella Duma e consacra una sorta di accordo tra il Cremlino e la classe politica che si è istallata nell’ultimo decennio (Di Gregorio 2003): essa da un lato rafforza i partiti che si sono già affermati in Parlamento, dall’altro rende estremamente complicato il sorgere di nuovi. Ai maggiori partiti viene così assicurato il mantenimento dello status quo in cambio dell’accettazione delle regole del gioco e del ruolo dominante giocato da RU. Tale patto ha consentito al Presidente Putin un passaggio abbastanza rapido della propria
144 V. Gel’man, Političeskie partii v Rossii: ot konkurencii – k ierarchii (I partiti politici in
Russia. Dalla competizione alla gerarchia), “Polis”, 2008, n. 5, pp. 135-152.
Partiti e coalizioni Voti, % Seggi
RU 64.30 315 Partito comunista 11.57 57 PLD 8.14 40 Russia giusta 7.74 38 Partito agrario 2.30 0 Jabloko 1.59 0 Forza civica 1.05 0 UFD 0.96 0 Patrioti di Russia 0.89 0
Partito della giustizia sociale 0.22 0 Partito democratico di Russia 0.13 0
Non validi 0.70 0
agenda di riforme per mezzo di dinamiche cooperative tra il legislativo e l’esecutivo145. Tuttavia, come evidenziato da Marino, l’unico motivo per cui si è registrata negli ultimi anni una relativa crescita del ruolo del Parlamento, visibile nella maggiore cooperazione con l’esecutivo, è da ricondurre alla maggioranza pro-Cremlino ivi instauratasi, la quale non ha nulla a che vedere con un rafforzamento dell’organo legislativo in sé: la Duma, infatti, continua ad essere, in virtù della stesso dettato costituzionale, un organo dotato di poteri istituzionali modesti rispetto allo strapotere del Presidente146.