1.8. Disegno della ricerca
2.2.2. Elite politica ed elite burocratica nel contesto delle riforme
NEL CONSTESTO DELLE RIFORME AMMINISTRATIVE
Il primo elemento che prendiamo in esame, ovvero il livello di autonomia/controllo politico dei burocrati, costituisce una questione molto rilevante per il caso russo, sia per la forte politicizzazione che era propria dell’apparato amministrativo sovietico che per la continuità con quel sistema che caratterizza la composizione dell’elite amministrativa ancora nel corso degli anni ’90. In pratica, si tratta di comprendere che tipo di rapporto si viene a creare tra l’elite politica e l’elite burocratica, quanto la prima riesca ad assicurarsi che l’esperienza dei funzionari amministrativi sia messa al suo servizio nella realizzazione delle politiche elaborate in sede decisionale.
Prima di procedere occorre anzitutto definire in maniera chiara cosa s’intende per PA nella Federazione russa in base alla legislazione interna: fino a poco tempo fa la normativa che disciplinava la composizione e le caratteristiche della burocrazia statale, ovvero la Legge federale sul “Sistema dell’Amministrazione statale nella FR” adottata nel 2003, includeva i funzionari civili, le forze armate e le forze dell’ordine senza distinzioni nella più ampia categoria di gosudarstvennaja služba (amministrazione statale), ovvero l’insieme del personale la cui attività consiste nel garantire l’esecuzione delle decisioni prese a livello federale e
regionale della FR103. Con la Legge federale del 2004 “Sull’amministrazione statale civile della FR” ritroviamo per la prima volta una disciplina separata della “Pubblica amministrazione” (gosudarstvennaja graždanskaja služba) distinta sia dal settore militare che dalle forze dell’ordine. Tale trasformazione ha implicazioni importanti nelle possibilità di comparazione della burocrazia russa con quella di altri paesi, soprattutto occidentali.
L’adozione di misure volte a riformare il sistema dell’amministrazione statale nella Federazione russa risale al periodo immediatamente successivo al collasso dell’Urss, quando l’allora Presidente del Soviet supremo della FR Boris Eltsin mise fuori legge con decreto il ruolo organizzativo del Partito comunista nell’amministrazione statale. L’obiettivo era chiaramente quello di trasformare l’apparato amministrativo in uno strumento di governo politicamente neutrale rispetto all’affiliazione comunista caratteristica dei precedenti burocrati, e che fosse in grado di dar vita al processo di trasformazione politico-economica progettato dalla leadership104.
Il disegno di rinnovamento dei nuovi quadri rispetto all’influenza comunista passava anche per la creazione di un sistema di selezione e controllo dell’elite amministrativa, di cui fu espressione il “Dipartimento per la formazione dei funzionari” (noto come Roskadry) istituito nel 1992: nelle intenzioni dei suoi ideatori (alcuni collaboratori di Eltsin tra cui Sergej Sachraj) questa agenzia di governo doveva lavorare come autorità di riferimento nella supervisione del sistema della burocrazia statale, gestendo il reclutamento dei funzionari e la loro preparazione. In realtà, i “Roskadry” come gli altri centri organizzativi messi in piedi negli anni successivi, tra cui l’ ”Accademia russa dell’amministrazione statale” (RAGS), più che porsi come avanguardie di un processo realmente innovativo di trasformazione, testimoniano lo scontro tra varie fazioni per il controllo sul sistema di reclutamento e formazione degli alti ranghi dell’amministrazione statale,
103 Per un’analisi dettagliata della Costituzione e delle Leggi federali relative alla PA russa
si rimanda a Obolonskij, op. cit., pp. 49-77.
divenuto un settore particolarmente lucrativo una volta venuto meno il monopolio del Partito comunista105. Allo stesso tempo, nella costituzione di un’agenzia di riferimento per l’organizzazione del personale burocratico si rifletteva, in buona sostanza, l’obiettivo di concepire il sistema amministrativo ai suoi più alti livelli come “staff del Presidente”, impegnato nell’implementazione delle politiche decise a livello dell’amministrazione presidenziale106.
Benché il bisogno di riformare la burocrazia di stampo sovietico fosse oramai un’evidenza per l’insieme dell’elite politica ed amministrativa, tuttavia mancava un punto di accordo circa il modo con cui concepire un apparato burocratico moderno per il paese e, soprattutto, un nuovo framework normativo che desse fondamento legale all’attività dei funzionari statali e ne aumentasse l’efficienza. Un secondo tentativo di rinnovamento vide l’elaborazione di un “Progetto di riforma dell’amministrazione statale” negli anni 1997-1998 da parte di un gruppo di consiglieri del Presidente Eltsin: ispirato all’esperienza delle burocrazie occidentali, tale documento individuava alcuni elementi chiave di un sistema burocratico moderno, fra cui l’introduzione di un sistema meritocratico nella promozione delle carriere e la nozione fondamentale di un’amministrazione statale impegnata nel servire l’interesse pubblico. Si trattava, a ben vedere, di principi che si ponevano in netto contrasto con il passato sovietico; tuttavia, le modalità di implementazione di tale riforma non vennero mai adeguatamente fissati.
In effetti, i primi timidi tentativi di riforma della burocrazia russa, tra cui l’adozione della “Legge sui fondamenti dell’amministrazione statale della
105 Per un'interpretazione simile si rimanda a E. Huskey, From Higher Party Schools to Academies of State Service: The Marketization of Bureaucratic Training in Russia, “Slavic Review”, vol. 63, n. 2, estate 2004.
106 “Russian Civil Service Reform. History of Reform Attempts from 1992 to 2000”, World
Bank,
http://siteresources.worldbank.org/INTRUSSIANFEDERATION/Resources/305499- 1094736798511/518266-1094736815776/ref_gosslugba_eng.pdf
Federazione russa” del 1995, si rivelarono ben poco soddisfacenti rispetto all’esigenza di svecchiare l’elite amministrativa attraverso la messa a punto di procedure efficaci per il reclutamento e la rotazione di personale qualificato: tra il 1988 e il 1993 la continuità nella composizione dell’elite politico-amministrativa era considerevolmente più elevata in Russia rispetto ad altri paesi post-comunisti, tra cui la Repubblica ceca, l’Ungheria, la Bulgaria e la Polonia; in particolare, nel 1993 più di due terzi dei funzionari statali era composto da personale in carica nel 1988. Occorre notare, inoltre, che ancora nel 2001 circa il 60% degli impiegati a livello federale erano stati assunti dal Partito comunista, mentre il personale “giovane”, cioè assunto nei cinque anni precedenti, costituiva appena un quarto di tutti gli impiegati al suddetto livello107.
In generale, le iniziative di riforma intraprese nel corso della Presidenza Eltsin, benché testimonino l’interesse per un rinnovamento della burocrazia russa volto soprattutto ad eliminare il peso dell’eredità sovietica, non si concretarono in un piano preciso di messa in pratica di tale riforma. Le ragioni di tale fallimento devono essere ricercate nella mancanza di volontà politica da parte della leadership, nelle resistenze al cambiamento presenti tra gli stessi burocrati, nonché nelle difficili condizioni socio-economiche del paese all’indomani della crisi finanziaria, le quali hanno orientato l’agenda politica del governo verso questioni più urgenti.
Con l’elezione di Vladimir Putin alla Presidenza nel 2000 l’esigenza di ripristinare l’efficacia dello Stato attraverso la formazione di un regime “mono-centrico”108 di potere ha avuto implicazioni importanti per l’organizzazione stessa della burocrazia statale, benché non necessariamente legate ad un miglioramento della sua performance. Infatti, l’eliminazione dei maggiori poteri rivali all’esecutivo centrale, unita al rafforzamento delle istituzioni statali, ha permesso all’elite amministrativa
107 Dati tratti da R. Brym, V. Gimpelson, op. cit., pp. 109-110. 108 Cfr. O. Gaman-Golutvina (2008b), p. 1040.
di divenire l’attore politico più influente, tanto a livello federale che regionale e di porsi a fondamento della nuova configurazione del potere, tanto che alcuni autori rilevano la formazione di un’elite burocratica che nel difendere i propri interessi funziona come una sorta di corporazione109.
In realtà, c’è da rilevare una contraddizione di fondo alla base dei principali sviluppi che investono il sistema della PA negli ultimi anni. Da un lato Putin (e Medvedev in continuità) ha mostrato un impegno concreto nel rilanciare un progetto di ristrutturazione della burocrazia statale su larga scala imperniato su alcuni documenti ufficiali: ad esempio, il “Programma di riforma dell’amministrazione della FR 2003-2005” firmato dal Presidente nel 2002, contiene un’analisi statistica dettagliata sugli sviluppi della burocrazia russa nell’era post-comunista, un’aspra critica delle sue inefficienze, le principali priorità nella riforma ed un elenco delle misure necessarie per la loro implementazione, incluse iniziative ispirate al paradigma del New Public Management (NPM), come la riduzione dei costi e l’impiego di un sistema di incentivi economici110. Dall’altro lato, tuttavia, il potenziamento della verticale esecutiva intrapreso dall’amministrazione Putin ha consentito al potere politico di espandere il controllo sulla società proprio attraverso l’impiego di una macchina burocratica che opera attraverso meccanismi clientelari, mancanza di trasparenza e un alto livello di corruzione (Gaman-Golutvina 2008a): ad esempio, a proposito dell’amministrazione fiscale, Berenson fa notare come non solo le riforme promosse negli ultimi anni non abbiano portato ad una maggiore razionalizzazione nella riscossione delle imposte, ma le stesse agenzie del
109 Si veda, ad esempio, la definizione di “capitalismo burocratico” a proposito della Russia
di Putin proposta da D. Trenin, Russia Redefines Itself andIts Relations with the West, “The Washington Quarterly”, primavera 2004, p. 95. Si veda anche Ledyaev, op. cit., p. 19.
fisco tendono a ricercare potere come fine in sé piuttosto che garantire ai cittadini l’efficienza e la trasparenza nel loro servizio111.
2.2.3. I PROBLEMI DI EFFICIENZA DELLA BUROCRAZIA RUSSA