L’implementazione delle politiche La necessità di riformare il

LA NECESSITÁ DI RIFORMARE

IL SISTEMA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Il sistema della burocrazia nella Russia contemporanea è il frutto di pratiche e modelli storicamente acquisiti sin dal periodo della dominazione tataro-mongola attraverso l’organizzazione di un potere assoluto destinata a lasciare il proprio segno durante tutto il periodo imperiale; se solitamente il primo tentativo di sistematizzare l’insieme dell’amministrazione dello Stato viene fatto risalire all’introduzione da parte di Pietro I della Tavola dei ranghi nel 1722, è a partire dalle riforme di Alessandro II che vennero introdotti alcuni elementi del razionalismo burocratico con un’apertura all’influsso della cultura europea: in questo senso, la tradizione burocratica russa si pone a cavallo tra un modello continentale ed un modello orientale di organizzazione98.

Vero è che sin dai tempi dell’impero zarista la Pubblica amministrazione (PA) russa ha avuto la reputazione di essere profondamente corrotta ed inefficiente nonché sovradimensionata, ponendosi agli antipodi rispetto all’ideal type weberiano; al tempo stesso essa ha rappresentato il cuore dell’organizzazione politica e sociale del paese, tanto che Max Weber ad inizio novecento poteva sostenere che la vera forza trainante della storia russa non era stata né la “Costituzione-facciata” eretta dal potere

98 _{Sul punto si veda A. Obolonskij, A. Barabašev, Gosudarstvennaja služba. Kompleksnyj} podchod (La Pubblica amministrazione. Un approccio complesso), Mosca, 2009, p. 24. Per una ricostruzione storica della Pubblica amministrazione russa si veda anche V. Graždan,

autocratico per soffocare la rivoluzione, né il successivo avvento del potere bolscevico, ma la crescita dell’ apparato burocratico99.

Questa ambivalenza del suo essere da un lato uno strumento necessario nell’amministrazione di un paese così vasto e sottoposto a continue aggressioni nel corso dei secoli, e dall’altro un peso per la modernizzazione del paese a causa dell’inefficienza e corruzione del suo apparato è un tratto che, come vedremo, si conserva anche nella Russia post-sovietica, descritta da più parti come uno Stato dominato dalla classe burocratica100.

La caduta dell’Urss aveva originato un vuoto nell’infrastruttura organizzativa imperniata nei vari corpi del PCUS i quali, nel corso di settant’anni di dominio incontrastato, avevano costituito l’essenza dell’organizzazione burocratica socialista, originando «una mescolanza di ruoli tra la politica del partito e l’amministrazione di quella politica il cui raccordo ha rappresentato […] il grande e irrisolto problema della gestione sovietica della società»101; come conseguenza di ciò, una delle sfide più ardue poste dalla transizione verso il nuovo assetto politico-istituzionale era rappresentato proprio dalla riorganizzazione della struttura del potere amministrativo e dalla ridefinizione della sua identità e dei suoi confini. Soprattutto, questa doveva fare i conti con la mancanza o l’insufficienza di un sistema codificato di norme che regolamentassero lo status, le competenze e le procedure interne all’attività della PA.

Accanto a ciò, il peculiare percorso di trasformazione politica della Russia, dagli zar sino all’ordinamento socialista, aveva impresso un segno profondo nello sviluppo delle relazioni tra il potere e la società, destinato a

99 _{Cfr. W. J. Mommsen, Max Weber and the Regeneration of Russia, “Journal of Modern}

History”, vol. 69, 1997, cit. in R. J. Brym, V. Gimpelson, The Size, Composition, and Dynamics

of the Russian State Bureaucracy, “Slavic Review”, vol. 63, n. 1, primavera 2004, p.90.

100 _{È interessante notare che al di là delle definizioni utilizzate per descrivere la Russia}

contemporanea -tra cui spicca quella sovra citata di Ledyaev di “bureaucratic authoritarianism”, (che a sua volta riprende la definizione di O’Donnell per alcune dittature dell’America Latina) - , lo stesso Mosca aveva parlato, a proposito della Russia, di uno Stato governato dai burocrati nel corso della sua storia ne “La classe politica”, op. cit.

riversarsi nella difficoltà di abbandonare la concezione sovrana (gosudarevaja služba) dell’organizzazione burocratica, basata su una visione patrimonialista dell’esercizio di governo, verso un tipo di amministrazione statale (obščestvennaja služba) ideata allo scopo di servire gli interessi dei cittadini102: proprio questo passaggio fondamentale rappresenta l’essenza delle riforme che sono state progettate per il paese nel corso dell’ultimo decennio e racchiude in sé le maggiori difficoltà incontrate sulla strada verso la creazione di una PA effettiva e responsabile.

Nell’ambito della nostra analisi il discorso sulle caratteristiche e il funzionamento della compagine amministrativa nella Russia post- comunista e sulle riforme realizzate o solo ideate per giungere ad un suo miglioramento assume una valenza particolare: esso ci permette, infatti, di compiere un’importante distinzione tra la forza dello Stato in termini di centralizzazione della capacità di comando e regolazione (che ha visto senza dubbio un incremento nel passaggio dalla Presidenza Putin alla Presidenza Eltsin) e la forza dello Stato in termini di efficienza nello svolgimento delle proprie funzioni. In quest’ottica, l’efficacia del funzionamento burocratico costituisce il vero test per comprendere quanto uno Stato sia effettivamente in grado di mettere in pratica le politiche pubbliche elaborate in sede decisionale.

I paragrafi che seguono tenteranno di ricostruire le tappe principali nei vari tentativi di riforma della PA che si sono succeduti nella Russia post- sovietica sotto le Presidenze Eltsin e Putin e le maggiori difficoltà che sussistono nella realizzazione di queste riforme. Per poter comprendere la portata delle trasformazioni introdotte assumeremo come punto di riferimento l’efficacia dell’implementazione delle politiche elaborata sulla base delle due dimensioni precedentemente formulate: le relazioni che intercorrono tra l’elite politica e l’elite amministrativa, tanto in termini di

102 _{E. Krylova, “Osnovy organizacii gosudarstvennoj služby: nekotorye metodologičeskie aspekty”}

(I fondamenti dell’organizzazione dell’amministrazione statale: alcuni aspetti metodologici), “Sociologija vlasti”, n. 6, 2008, p. 62.

autonomia/controllo che nei termini di disponibilità e allocazione delle risorse a favore del corretto funzionamento della burocrazia; l’efficacia dei funzionari statali nell’applicazione della legge, ovvero il livello di professionalità dei funzionari nel rimanere fedeli agli obiettivi e al senso della legislazione da un lato, e il livello di determinatezza della legislazione tale da consentire al funzionario la corretta implementazione delle norme.