Capitolo 4: La separazione delle carriere dei magistrati giudicanti e requirenti.
4.3 Elementi a favore e contrari alla separazione delle carriere.
Una volta analizzati gli elementi dei vari progetti che
presentavano più o meno la volontà di compiere una separazione delle
carriere dei magistrati, bisogna valutare effettivamente gli effetti a cui
condurrebbe una modifica di questa portata alla struttura e alle funzioni
dell’ordinamento giuridico del nostro Paese. Si procederà adesso ad una elencazione e trattazione delle ragioni a favore e contrarie alla
separazione delle carriere, con uno sguardo anche alle possibili
conseguenze che ne scaturirebbero.
a) Effettivo passaggio dal rito inquisitorio a quello accusatorio:
I sostenitori della separazione delle carriere, affermano che il
primo motivo per cui è necessaria una distinzione netta delle carriere
consiste nel completare il passaggio dal rito inquisitorio, regolato nel
codice del 1930, a quello accusatorio del nuovo codice del 1989, con
l’effettiva parificazione delle parti in giudizio.
Si ritiene, infatti, che pur essendo prevista tale “parità di armi” all’interno della nostra Costituzione all’art.111, questa non possa verificarsi fino a quando il pubblico ministero apparterà alla stessa
classe dei giudici. La separazione delle carriere, viene così riconosciuta
come un passaggio necessario per la totale applicazione del principio di
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amministrazione, garantendo, la possibilità di essere giudicati da un
giudice terzo ed imparziale che «operi in assenza di condizionamenti
provenienti dall’accusa […] e che allo stesso tempo appaia effettivamente equidistante dalle due parti processali»60
b) Esempi di altri ordinamenti giudiziari:
Volendo ricercare esempi riguardanti la separazione delle
carriere, basta volgere lo sguardo ai paesi che ci sono molto vicini. Prima
fra tutte la Germania, in cui la magistratura requirente ha uno status
diverso da quella giudicante, con canali di accesso diversi. I dirigenti
sono considerati funzionari pubblici e alle dipendenze dei Ministri della
giustizia dei lander. In questo quadro gioca un ruolo molto importante
l’obbligatorietà dell’azione penale, che non permette ingerenze da parte del potere politico.
Un altro esempio che viene preso in considerazione è il modello
inglese. In tale modello vi è una soggezione dei funzionari requirenti
(totalmente divisi dalla magistratura giudicante) al potere politico, e in
cui non è presente neanche il principio di obbligatorietà dell’azione
penale, ma si opera una scelta di opportunità in base alla pubblica utilità.
Da questo esempio, Raffaele Corona, sottolinea come «la soggezione
del pubblico ministero al potere politico e alla discrezionalità della
promozione dell’azione penale sono accettate comunemente e senza
60 G. MONACO, op. cit., p. 363.
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contestazioni, ovverosia senza preoccupazione per i diritti dei
cittadini»61.
Si osserva inoltre che, molti degli schieramenti politici siano a
favore della separazione delle carriere proprio per garantire un assetto
più moderno e pratico della giustizia.
Le ragioni favorevoli alla base di questa modifica ordinamentale
molto importante, potrebbero quindi essere riassunte nella necessità di
una riforma atta a rifondare l’ordinamento giuridico permettendo una
distinzione di carriere e funzioni, che non permettano favoritismi tra il
giudice ed il pubblico ministero, causati da una forma di corporativismo.
Gli strumenti che dovrebbero quindi essere utilizzati per
permettere questa evoluzione giudiziaria sono principalmente due: la
specializzazione dei magistrati, che permetterebbe di migliorare
l’efficienza e la qualità, con la possibilità di ridurre i tempi dei processi, e utilizzare al meglio le risorse. Il secondo elemento è la separazione
delle carriere, che porterebbe ad un processo nel quale effettivamente ci
sarà parità tra le parti, oltre ad impedire ai magistrati del pubblico
ministero il passaggio dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti,
garantendo così un’effettiva imparzialità all’interno della struttura giudiziaria ed evitando capovolgimenti di ruoli nei gradi successivi del
processo. È da sottolineare inoltre che la possibilità di una
61 R. CORONA, op. cit., p. 49.
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sottoposizione gerarchica al Ministro della giustizia, non sembrerebbe,
secondo alcuni autori, un nesso obbligatorio con la perdita di autonomia
e indipendenza del magistrato, ma bensì viene vista come la possibilità
di introdurre strumenti idonei di controllo sull’eventuale inerzia del pubblico ministero, atti a garantire una effettiva obbligatorietà
dell’azione penale.
Una volta esposti gli elementi favorevoli alla separazione e alla
distinzione delle carriere dei magistrati, è d’obbligo trattare anche i pareri contrari, e i rischi che vengono posti alla base del dissenso alla
riforma.
L’argomento principale contro la separazione delle carriere è il rischio di riportare il pubblico ministero sotto la guida del Ministro di
giustizia, rendendo il compito e la funzione del magistrato requirente,
uno strumento non più volto al mantenimento della legge e al rispetto
del diritto ma bensì un mezzo per poter agire nei confronti della
controparte politica oltre che a limitare la possibilità di indagini
scomode. Si potrebbe infatti pensare, che le riforme sulla
riorganizzazione delle procure, o i tentativi di riportare il pubblico
ministero, in un modo o nell’altro, sotto la direzione del Ministro, siano dei modi per limitare l’indipendenza del magistrato e impedirgli di svolgere indagini scomode all’esecutivo.
Come si è evidenziato poco prima sono stati ripresi, a favore
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funzione, alcuni ordinamenti europei, ma un elemento che non viene
preso in considerazione è la perdita di esperienza che il divieto del
cambiamento della funzione comporterebbe. Come ci spiegano
Edmondo Bruti Liberati e Livio Pepino : «va ricordato che lo scambio
di esperienze assicurato dal passaggio tra funzioni è considerato
ovunque – anche dove vige il sistema della separazione – un
arricchimento per la giustizia»62. Gli stessi autori, spiegano ancora i
motivi per qui la separazione non sia necessaria per garantire un ruolo
più di parte al pubblico ministero, poiché si è già detto che la qualifica
di parte del p.m. è legata alla fase dinamica del processo, come la
formazione della prova o allo stesso dibattimento, ma al contempo ci
sono degli obblighi in capo al magistrato che non vincolano la difesa,
come l’obbligatorietà dell’azione o l’obbligo di ricercare le prove a favore dell’imputato, che come sappiamo non vincola invece l’avvocato difensore, che non è tenuto a presentare elementi a sfavore del proprio
assistito, come anche non sono tenuti a ricercarli.
Sulla necessaria specializzazione dei magistrati che, tramite la
separazione delle carriere, porterebbe ad una crescita professionale
maggiore, sorgono dei dubbi. La specializzazione ovviamente
porterebbe ad un miglioramento della qualità professionale, ma
limiterebbe la possibilità di una crescita dovuta all’esperienza di aver ricoperto più ruoli. Per questo motivo è importante mantenere la
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possibilità di passaggio dalle funzioni inquirenti a quelle giudicanti e
viceversa, garantendo una formazione più ampia e evitando, a causa
dello svolgimento delle stesse funzioni, una contaminazione della forma
mentis del pubblico ministero che venga portato a considerare soltanto
l’obbiettivo repressivo, anziché quello di garante dei diritti.
Altro elemento che preoccupa su una possibile separazione delle
carriere, è la perdita della cultura della giurisdizione63. Questo
comporterebbe una destabilizzazione nella formazione della prova e
nell’uso della polizia giudiziaria, riaffermando, come sia necessario mantenere il pubblico ministero legato alle regole della magistratura,
che ne garantiscono la rotazione territoriale e di ruoli, oltre a comportare
anche un controllo di responsabilità che altrimenti non ci sarebbe se non
da parte di un potere politico.
Autori come Giuseppe Riccio, affermano che l’unicità delle carriere sia un valore irrinunciabile per l’ordinamento democratico, facendo leva sulla diversità degli interessi che le figure, requirenti e
giudicanti, perseguono. Infatti il pubblico ministero è garante
dell’ordinamento, ed esercita la sua funzione come conseguenza di un comportamento che infrange le leggi dello Stato, e per determinare una
violazione della legge vi è bisogno del giudice che la interpreta, da terzo
e imparziale. Quindi: «pur concatenati e finalizzati alla realizzazione
63 Termine che si riferisce alla necessità che, la figura del pubblico ministero sia
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dello stesso scopo, pubblico ministero e giudice hanno diverso interesse:
il primo “veglia sull’osservanza delle leggi”, il secondo, garantendone i mezzi, “rende possibile ed attuale quella tutela”».64 La separazione delle carriere potrebbe quindi causare, come si è già avuto modo di osservare,
una perdita di valore della magistratura, con la riduzione delle proprie
garanzie, riducendo i magistrati requirenti e la loro attività a mera
attività amministrativa, sottoposta alla guida del potere politico.
Lo stesso Consiglio Superiore della Magistratura si è espresso,
in varie circolari, affermando che il ruolo del pubblico ministero
all’interno del processo, non rispecchia quello della parte privata, ma bensì ricopre il ruolo di organo di giustizia, e per questo indivisibile dal
resto della magistratura.
Come abbiamo avuto modo di vedere, la Corte costituzionale ha
affermato nella sentenza n. 37/2000, che non vi è la necessità di una
riforma costituzionale, per poter introdurre una distinzione delle
funzioni o una separazione netta delle carriere. Ma è da osservare che
alcuni dettami costituzionali, non permetterebbero la separazione delle
carriere, come ad esempio l’art. 104 Cost., che ci presenta la magistratura come un ordine unico e sotto la guida di un unico CSM.
Nell’ipotesi in cui si arrivasse ad una separazione delle carriere, sarebbe
64G. RICCIO, Istanze di riforma e chiusure ideologiche nella soluzione del problema italiano del pubblico ministero, in "Politica del diritto" 3/2000, p. 458.
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quindi necessaria la creazione di un nuovo CSM e di conseguenza la
modifica della carta costituzionale.65
65 In questo senso, N. Z
ANON, Come raffigurare a livello costituzionale la separazione
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Ringraziamenti:
Alla fine di questo percorso sento il bisogno di fare alcuni
ringraziamenti
Alla mia famiglia che non ha mai dubitato di me, in particolar
modo mia Madre, che non mi ha mai negato il suo sostegno, e mio
Padre che mi ha dimostrato che quando si cade bisogna sempre
rialzarsi e continuare a lottare.
A Flavia, compagna, amica, fidanzata. La componente
insostituibile della mia vita, sempre al mio fianco nelle gioie e nei
dolori. Grazie perché mi spingi a migliorarmi, non mi fai mancare mai
il tuo appoggio, mi sopporti. Spero di poterti rendere almeno la metà
dell’amore che mi trasmetti. Ti amo.
Alla mia seconda famiglia del Don Bosco, siete riusciti a farmi
sentire a casa, riempendo questa esperienza Pisana di ricordi indelebili
che non potrò mai dimenticare.
Alla Gi. Fra., il mio “rifugio”, la mia famiglia Francescana. In
poco tempo siete diventati un tassello fondamentale della mia vita, vi
poterò sempre nel cuore con la ricchezza che mi avete donato.
Ai miei colleghi, ma anche amici, grazie per aver condiviso
questo percorso con me, in particolar modo Flavio, con cui ho condiviso