I Fondi Interprofessionali: dall’atto di nascita alla fase di decollo 1 Articolo 118 della Legge finanziaria del

Sulla base del contributo di esperti di politiche formative, la disciplina normativa riguardante i Fondi prende avvio in parte dalle prime due leggi, che vengono elaborate per disciplinare le risorse finanziarie a favore della formazione continua.

La prima è rappresentata dalla legge n. 845/1978, già descritta nel capitolo precedente, attraverso la quale si assiste all'istituzione di un Fondo di Rotazione, che dà accesso ai finanziamenti del FSE e che viene sostenuto dai due terzi del contributo dello 0,30% per l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria disposto dalla stessa legge. La seconda norma, intesa allo stesso modo come esempio costitutivo dei Fondi, è la n. 236/1993, con la quale si determina per la prima volta la possibilità a soggetti privati di gestire la formazione professionale. Inoltre, essa dispone che l'intero contributo dello 0,30% vada a confluire nel Fondo di Rotazione e che soggetti pubblici, quali Regioni e Province, possano attivare convenzioni con enti di formazione senza scopo di lucro o con sindacati. Successivamente la legge n. 196/1997 stabilirà che le risorse a cui si faceva riferimento nella legge del 1993 vadano a confluire in uno o più Fondi nazionali, di natura giuridica privatistica e gestiti da rappresentanti dei lavoratori e delle imprese con lo scopo di finanziare piani formativi aziendali e territoriali. Tuttavia, le disposizioni contenute nell'articolo 17 (comma 1, lettera d) della norma n. 196 non verranno realizzate, poiché la Corte dei Conti rigetterà il regolamento governativo in favore del loro adempimento.

Dopo un lungo e faticoso periodo di gestazione, sarà solo con la Legge finanziaria del 2001 (legge n. 388/2000) la quale darà effettivamente attuazione alla legge del 1997 e sbloccherà le risorse stanziate con la legge n. 144/1999 per la formazione continua,

che si darà il via alla costituzione dei Fondi Paritetici Interprofessionali nazionali.

L'articolo 118, intitolato Interventi in materia di formazione professionale nonché

disposizioni in materia di attività svolte in fondi comunitari e di Fondo sociale europeo, legge n. 388/2000, prevede che tali Fondi vengano istituiti sulla base di

accordi interconfederali tra le organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori, maggiormente rappresentative sul piano nazionale. Essi possono essere costituiti per ogni settore economico, ossia industria, artigianato, agricoltura e terziario, senza però escludere la possibilità di realizzarli per altri settori, ma non in quelli per cui non è previsto il versamento del contributo (es. Pubblica Amministrazione) ed anche a favore dei dirigenti, previa la stipulazione di accordi tra le Parti sociali23.

Potendosi articolare regionalmente o territorialmente, i Fondi hanno l'obiettivo di promuovere o finanziare, totalmente o parzialmente, sentite le Regioni o Province autonome interessate, piani formativi aziendali, territoriali e settoriali, in accordo con le organizzazioni di rappresentanza. La legge specifica che ciascun Fondo debba essere soltanto ed alternativamente o un soggetto giuridico di natura associativa ai sensi dell'articolo 36 del Codice Civile o un soggetto dotato di personalità giuridica ai sensi dell'articolo 12 del Codice Civile tramite un decreto del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale.

Per ciò che concerne l'attivazione di ciascun fondo, essa viene demandata al rilascio di autorizzazione da parte del suddetto Dicastero, il quale verifica che tali istituti siano conformi alle finalità indicate nel comma 1 dell'articolo 118 e al quale viene attribuita la vigilanza sulla gestione degli stessi. L'adesione ai fondi è unica: ciò significa che ciascun datore di lavoro può aderire ad un solo Fondo comune a tutti i dipendenti che rientrino nella medesima tipologia contrattuale e non necessariamente facente parte del proprio settore economico di appartenenza.

Nel panorama della formazione continua nazionale, l'approvazione della legge n. 388 del 2000 comporta l'introduzione di una novità di primaria importanza poiché, con l'istituzione dei Fondi Interprofessionali si riconosce la possibilità ai datori di lavoro di decidere di destinare il contributo integrativo contro la disoccupazione involontaria alla

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In merito ai dirigenti, si introduce la possibilità che vengano istituiti fondi tramite accordi interconfederali tra le organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

formazione continua dei propri dipendenti, che altrimenti, come disposto dalla norma n. 845/1978, sarebbe devoluto all'Amministrazione statale per il cofinanziamento dei fondi strutturali e delle leggi nazionali in materia di formazione professionale. Infatti, i datori di lavoro che non aderissero ai Fondi sono comunque obbligati a versare all'Inps il contributo integrativo: l'obbligo contributivo permane, ma cambia la destinazione dei soldi versati in caso di adesione ad un Fondo Interprofessionale. L'entrata a regime del nuovo sistema di formazione continua darà alle imprese la facoltà di decidere di versare lo 0,30% del monte salari ad uno dei Fondi autorizzati.

Di conseguenza, “l'articolo 118 della legge 388/2000 delinea di fatto un sistema di formazione continua con una logica mutualistica, gestito dalle parti sociali ma, al contempo, soggetto alla costante vigilanza Ministero del Lavoro”24.

2.1.2. Articolo 48 della Legge finanziaria del 2003

Successivamente all'emanazione della legge n. 388/2000, l'articolo 118 costitutivo dei Fondi, verrà in parte modificato nell'ambito della Legge finanziaria del 2003 dall'articolo 48, denominato Fondi Interprofessionali per la formazione continua25, rappresentando il primo di vari aggiustamenti che interesseranno la normativa inerente ai Fondi. L'articolo 48, dunque, introduce significative novità, che, contenute e disciplinate nei vari commi, si collegano in sostanza a quanto delineato nel modello delle legge n. 196/1997, poiché invece di un unico fondo con diverse gestioni per settori, vengono istituiti più fondi, uno per ciascun settore professionale.

Il primo comma si rivela particolarmente composito, andando anzitutto a riguardare il campo della formazione continua rivolta ai dirigenti, per cui si dispone che i Fondi a favore dei dirigenti si possano configurare anche come apposite sezioni all'interno dei Fondi Interprofessionali e non solo come Fondi a se stanti. La riflessione che è stata proposta alla base di simili disposizioni sottolinea il fatto che il legislatore avverta la

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ASSOCIAZIONE SMILE (a cura di), Formazione continua in Italia e in Europa. Sistemi e forme di finanziamento, Ediesse, Roma, 2013, p. 57.

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L'articolo 48 fa parte della legge n. 289/2002, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003).

necessità di istituire una realtà organizzativa separata, eliminando la possibilità che i Fondi possano realizzare interventi per i dirigenti, così come per gli altri dipendenti, in modo indifferenziato.

Sempre all'interno del primo comma assume notevole valore l'introduzione di piani formativi individuali, che vanno a completare le tipologie previste dall'articolo 118, e di attività propedeutiche o comunque connesse ai piani concertati dalle Parti sociali.

Un ulteriore punto, che merita di essere ricordato, anche se attiene ad una disposizione successivamente giudicata illegittima, è quello relativo alla dichiarata complementarietà delle attività dei Fondi con quelle delle Regioni e delle Province Autonome, per cui si stabilisce che essi debbano rendere noti i progetti relativi ai piani ed alle iniziative ai soggetti in questione territorialmente interessati, in modo tale da evitare identiche programmazioni. Tuttavia, come accennato, la sentenza della Corte Costituzionale n. 51/2005 la dichiarerà illegittima nel punto in cui non vengono contemplati strumenti atti a garantire una leale collaborazione tra Stato e Regioni.

L'articolo 48 mostra la sua portata innovativa e di maggiore definizione della normativa riguardante i Fondi anche attraverso il comma 2, il quale rafforza le competenze ministeriali e attribuisce al Dicastero il compito di monitorare la gestione dei Fondi, oltre a quelli di vigilanza e controllo. In tal senso viene istituito l'Osservatorio per la formazione continua, al quale, formato dai vari rappresentati istituzionali, ossia del Ministero, Regioni, Parti sociali e dal Consigliere di Parità, viene riconosciuta la funzione di fornire sia linee-guida che orientino l'operatività dei Fondi sia di esprimere pareri e valutazioni nei confronti delle attività dei Fondi ed in relazione all'applicazione delle suddette linee-guida. Si stabilisce, inoltre, che l'Osservatorio possa avvalersi dell'assistenza tecnica dell'Isfol, ossia l'Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori26.

Per ciò che riguarda le adesioni ai Fondi, l'articolo in esame precisa nel comma 3 che le imprese che volessero aderire ad un Fondo dovranno effettuare il versamento dello 0,30% all'Inps, che si occuperà di trasferirlo al Fondo optato dal datore di lavoro, entro il 30 giugno del 2003, mantenendo la stessa data per le successive adesioni o

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Al momento in cui si scrive l'istituto ha mutato il proprio nome in INAPP, ossia Istituto nazionale per l'analisi delle politiche pubbliche.

disdette.

Si ricorda che l'adesione da parte delle aziende è volontaria e non comporta alcun onere economico.

2.1.3. Circolare INPS n. 71/2003

In riferimento al medesimo aspetto, così come alla riscossione ed al successivo trasferimento della contribuzione, il 2 aprile del 2003 viene emanata la Circolare INPS n. 7127, con lo scopo di fare chiarezza sul ruolo dell'Istituto nel campo di interesse dei Fondi. In aggiunta a quanto già stabilito dai precedenti articoli legislativi, si dichiara la facoltatività e revocabilità dell'iscrizione, la quale ha validità annuale e viene prorogata automaticamente in caso di mancata disdetta.

Si decide che le adesioni e le disdette, pur trovando il loro termine di riferimento nella data del 30 giugno di ogni anno, avranno effetti finanziari e contributivi dal 1° giugno dell'anno successivo.

Nella circolare vengono, inoltre, fornite indicazioni pratiche, in accordo con il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, per le comunicazioni di attivazione o revoca all'Inps, effettuate dall'impresa, che devono avvenire tramite il modello di denuncia contributiva DM10/2. Nel primo caso, all'azienda viene chiesto di inserire l'espressione “adesione fondo” assieme al codice del Fondo per cui si è optato e il numero dei dipendenti, mentre nel secondo caso si richiede di specificare la dicitura “revoca adesione” più il codice “REVO”.

Il 19 maggio 2003 la Circolare INPS n. 61 viene integrata dal Messaggio n. 61 con oggetto Fondi paritetici interprofessionli per la formazione continua ex art. 118 della

legge n. 388/2000. Integrazioni., con cui vengono fornite integrazioni volte al

completamento di “taluni aspetti relativi alla modalità di adesione e/o revoca dei Fondi citati”, che vanno ad impattare sempre sulle caratteristiche della loro comunicazione all'Inps ad opera dell'azienda.

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Circolare INPS n. 71/2003, dal titolo Articolo 118 della legge 19.12.2000, n. 388. Istituzione e attivazione dei Fondi paritetici interprofessionali nazionali per la formazione continua.

2.1.4. Decreto interministeriale del 23 aprile 2003

Il 23 aprile 2003 viene emanato, su decisione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e del Ministero dell'Economia e delle Finanze, un decreto interministeriale finalizzato a fare chiarezza a proposito delle risorse finanziarie destinate ai Fondi28.

In realtà, già nei commi 10 e 12 dell'articolo 48 della legge finanziaria del 2003 di modifica dell'articolo 118, il legislatore rinnovava la volontà di sostenere l'avvio dei Fondi Interprofessionali attraverso la determinazione di risorse che li avrebbero sostenuti nella fase transitoria.

Di primaria importanza è il primo comma dell'articolo 1 del decreto in commento; in esso si stabilisce che le risorse vengano ripartite tra i Fondi, ad eccezione di una parziale quota del 10% per garantire l'avvio anche dei Fondi che si costituiranno entro il 31 dicembre 2003, “secondo il criterio del numero dei dipendenti delle imprese associate alle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro proponenti i Fondi ovvero, per i fondi dei dirigenti, del numero dei dirigenti delle imprese associate alle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro proponenti i Fondi, tenendo conto, per il solo riparto delle risorse di cui al comma 10, del peso contributivo dei dirigenti nell'ambito o del complessivo gettito derivante dal comma 4 dell'art. 25 della legge 21 dicembre 1978, n. 845, pari al 6% secondo i dati I.N.P.S. al 31 dicembre 1999”.

All'articolo 2, si determina che le risorse, finalizzate alla realizzazione di piani formativi e alle relative iniziative (art. 3), debbano essere utilizzate entro il termine di ventiquattro mesi dalla loro erogazione, in caso contrario il legislatore decide che esse vengano ridistribuite tra i Fondi che hanno impiegano correttamente e per intero la dotazione finanziaria; sulla base dell'articolo 5, però, si precisa che “le risorse già corrisposte risultino eccedenti rispetto ai saldi spettanti, i Fondi sono tenuti alla restituzione di dette eccedenze che sono versate al Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali”.

Per ciò che attiene all'articolo 3, in esso si fa riferimento alle spese di gestione, le

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Definizione dei criteri di riparto delle risorse di cui all'art. 118, commi 10 e 12, lettera b), della legge 23 dicembre 2000, n. 388. Fondi interprofessionali per la formazione continua.

quali non possono “superare la quota annua dell'8% del contributo erogato per i primi due anni di attività, la quota annua del 6% per il terzo e quarto anno, e del 4% a decorrere dal quinto anno”. Sulle spese di gestione ritornerà la Circolare Ministeriale n. 36/2003. Infine, l'articolo 4 delinea alcune responsabilità in capo ai Fondi, le quali vanno a supportare le funzioni di verifica e monitoraggio che il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali è chiamato a svolgere29.

2.1.5. Decreto direttoriale n. 148/2003

Sempre in merito al tema delle risorse finanziarie, interviene il Decreto direttoriale n. 148, emanato il 24 giugno del 2003, tramite il quale vengono effettuate le ripartizioni di cui sopra. Infatti, solo con l'approvazione del testo in esame si mette a disposizione dei Fondi, fino ad allora istituiti ed autorizzati, la dotazione finanziaria per la fase di avvio.

Di estremo rilievo appare l'articolo 3, con cui vengono definite le modalità di liquidazione delle risorse, il cui ammontare per la fase di start-up viene reso noto nei due precedenti articoli.

Si stabilisce che il primo acconto pari al 20% della somma stabilita sarà corrisposto su richiesta del Fondo interessato, mentre il secondo acconto pari al 40% verrà pagato successivamente alla presentazione di un Piano Operativo di Attività (POA), relativo all'utilizzo delle risorse stabilite nei primi due articoli. Per ciò che riguarda, invece, il restante 40%, esso verrà liquidato una volta che il rappresentante legale del Fondo abbia chiarito, tramite apposita dichiarazione, la destinazione delle risorse già anticipate e reso note le attività realizzate, mediante cosiddetto Rapporto di esecuzione.

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Decreto Interministeriale del 23 aprile 2003, articolo 4:

comma 1: “I Fondi sono tenuti a presentare al Ministero del lavoro e delle politiche sociali relazioni rendicontuali su modello predisposto dallo stesso Ministero, entro e non oltre il termine di ventisei mesi dalla data di erogazione”;

comma 2: “Il controllo in ordine all'utilizzo di dette erogazioni e' effettuato sulla base delle predette relazioni di cui al comma 1, nonché delle risultanze di verifiche amministrativo-contabili che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali può disporre presso i predetti Fondi”;

comma 3: “I Fondi sono altresì tenuti a presentare, con cadenza semestrale, i dati di monitoraggio fisico relativi ai piani formativi ed ai beneficiari delle iniziative realizzate secondo i modelli di monitoraggio predisposti dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali”.

Le modalità di liquidazione delle risorse finanziarie verranno confermate nella Circolare Ministeriale n. 36/2003, la quale provvederà anche a chiarire le caratteristiche della rendicontazione al punto 3. Infatti, sulla base del modello fornito dal Ministero, gli organismi in esame devono presentare allo stesso, entro e non oltre i ventisei mesi dalla data della prima erogazione, relazioni rendicontuali. Nel caso in cui la dotazione finanziaria riconosciuta non fosse spesa interamente entro il termine di ventiquattro mesi dal momento della prima erogazione, il Dicastero stabilisce la revoca delle stesse e chiede la restituzione delle somme eccedenti rispetto ai saldi spettanti entro quarantacinque giorni dalla data di scadenza dei termini. Tali risorse verranno per intero ridistribuite a favore dei Fondi che abbiano fatto un uso corretto e totale di quelle assegnate.

Nel medesimo articolo, inoltre, a garanzia del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, il legislatore dichiara che “i pagamenti successivi alla prima anticipazione devono essere garantiti da apposite fideiussioni bancarie e assicurative”, così come viene disciplinato dalla normativa vigente, a favore del presente Dicastero, le quali saranno svincolate solo in caso di adempimento delle direttive contenute negli articoli 4 e 5 del Decreto Interministeriale, sopra descritto.

A ribadire l'obbligatorietà di tali disposizioni sarà la Circolare Ministeriale n. 36/2003, che sottolinea al punto 4, l'impegno del Ministero allo “svolgimento delle verifiche amministrativo-contabili, da effettuarsi entro 12 mesi dal termine previsto per la presentazione delle relazioni rendicontuali da parte dei Fondi (o, se successiva, entro 12 mesi dalla data effettiva di presentazione)”.

Successivamente, essendosi rese disponibili altre risorse, è stato emanato il Decreto n. 351 del 25 novembre 2003, dal titolo Ripartizione risorse tra i fondi costituiti e

autorizzati ai sensi dell'articolo 118, comma 1 della citata legge 388/2000 e successive modificazioni ed integrazioni, con lo scopo di attuare un'ulteriore assegnazione delle

2.1.6. Circolare ministeriale n. 36/2003

Il 18 novembre 2003 viene pubblicata la Circolare Ministeriale n. 36 dal titolo

Fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua. Criteri e modalità per la gestione delle risorse finanziarie in cui ai commi 10 e 12, lettera b) dell'art. 118 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (legge finanziaria 2001), e successive modificazioni.

Essa rappresenta un momento decisivo nella storia legislativa dei Fondi, poiché pone le basi per la loro piena operatività, di cui è espressione in particolar modo il Piano Operativo di Attività (POA). Tale documento ha significato per i Fondi un atto fondamentale, chiarendo strategie e programmi, organizzazione interna e procedure.

Al punto 2, della circolare in commento, vengono definite da parte del Ministero le modalità per la predisposizione dei POA, prevedendo che debbano contenere sette specifici elementi.

La letteratura esistente tende a soffermare l'attenzione su questi ultimi, proprio per l'importanza riconosciuta al “nuovo” strumento che il legislatore mette a disposizione dei Fondi per rendere trasparente il loro operato. Inoltre, sia i Piani operativi di attività sia il piano finanziario che i Fondi devono far pervenire al Ministero hanno una durata biennale con specificazioni annuali.

I requisiti che il POA è chiamato a soddisfare, come reso noto dal punto della circolare in esame, sono:

• gli obiettivi generali e specifici che i Fondi intendono conseguire, debitamente quantificati in termini di imprese coinvolte e di lavoratori formati;

• le attività che i Fondi intendono realizzare per conseguire gli obiettivi, articolate secondo le diverse tipologie: informazione e pubblicità per la promozione delle opportunità offerte dai Fondi; assistenza tecnica ai soggetti responsabili dei progetti formativi; analisi della domanda e dei fabbisogni formativi; monitoraggio; raccolta, valutazione e selezione dei progetti; sistemi di controllo (sistema di controllo interno di gestione del singolo Fondo e sistema di controllo sui Piani formativi finanziati);

spese per iniziative propedeutiche e connesse alla realizzazione dei Piani formativi e le spese dirette alla realizzazione dei Piani formativi;

• i criteri per l’individuazione dei soggetti che realizzano i Piani formativi;

• le modalità organizzative del Fondo, in particolare l’eventuale articolazione regionale o territoriale;

• le procedure interne per la presentazione, valutazione e finanziamento dei Piani formativi;

• il sistema per il controllo di gestione e dei Piani formativi.

Inoltre, i Fondi sono tenuti ad inviare una copia dello stesso a tutte le Regioni in modo tale che possano tenerne conto nella loro programmazione, dando applicazione all'armonizzazione tra gli strumenti di intervento auspicata dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali nel momento in cui il decreto legislativo n. 236/2003 di attuazione della legge n. 30/2003 ha distribuito risorse alle Regioni.

Sempre con riferimento alla presente circolare, il punto 2 precisa le spese che vengono reputate ammissibili, indicandone tre tipologie.

Le spese di gestione attengono alle spese che le sedi sia nazionali sia regionali/territoriali si trovano ad affrontare per la costituzione, l'organizzazione e la gestione, tenendo in considerazione i limiti finanziari già stabiliti con il Decreto Interministeriale del 23 aprile 2003. Mentre le spese propedeutiche sono quelle sostenute, sempre dalle varie sedi dei Fondi, per iniziative connesse alla realizzazione dei piani formativi (come ad esempio per l'attività di valutazione e selezione dei progetti), con spese dirette ci si riferisce specificatamente a quelle per le attività di costituzione dei piani formativi, quali, tra le altre, le spese per il personale docente, che possono essere svolte direttamente dalle aziende beneficiarie per i propri dipendenti, da organismi accreditati secondo le normative regionali o da soggetti individuati sulla base dei criteri a tale scopo definiti dai Fondi nell’ambito dei Piani Operativi di Attività.

Un altro punto di particolare rilievo è il numero 5, in cui il sistema dei controlli trova la propria disciplina. Al fine di rendere più consistente quanto disposto