Strategie di azione dei Fondi Interprofessionali: quindici anni di attività

Prima di procedere con l'analisi delle strategie di azione, che sono state attuate dai Fondi Interprofessionali nel corso dei loro primi quindici anni di vita82, occorre precisare lo scenario in cui si sono collocati e sviluppati.

Inizialmente, il sistema dei Fondi rifletteva la conformazione del sistema di rappresentanza datoriale presente in Italia, spingendo l'impresa a veicolare la propria scelta sulla base dell'associazione imprenditoriale di appartenenza. Infatti, all'origine di ciascun Fondo, almeno nei primi anni, esisteva un forte legame tra CCNL, settori e Fondi stessi, per cui spesso l'adesione ad un contratto o ad un'associazione di categoria implicava la conseguente iscrizione al Fondo Interprofessionale di settore, pur potendo l'azienda scegliere liberamente a quale Fondo aderire. Tuttavia, col passare del tempo i limiti di questa abitudine iniziale cominciano ad emergere, soprattutto in relazione alle modalità di trasferimento per le imprese da un Fondo ad un altro con particolare

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Per ulteriori informazioni si veda il sito web di FonArCom e Formazienda, ed in linea generale le pagine web di ciascun Fondo Interprofessionale.

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L'analisi prenderà a riferimento i dati messi a disposizione dall'Isfol a partire dal Rapporto pubblicato nel 2003 al Rapporto pubblicato a fine 2015.

riguardo alla possibilità di recuperare almeno in parte quanto versato e mai utilizzato, a causa magari di una incompatibilità tra l'impostazione del Fondo e le esigenze dell'impresa. Di conseguenza, si afferma la necessità di facilitare il meccanismo di trasferibilità tra i Fondi, svincolando sempre più l'azienda dall'appartenenza di settore di categoria o di associazione, in modo tale che possa iscriversi al Fondo maggiormente in linea con i propri fabbisogni. La consapevolezza maturata ha favorito, allora, la nascita di istituti che rispecchiano le diverse tipologie di imprese in termini di dimensione e organizzazione, piuttosto che di settore.

A favorire tale situazione è stata, però, l'emanazione di due atti normativi: la legge n. 2/2009 e la circolare INPS n. 107/2009, che chiarisce i contenuti della prima.

La legge n. 2 del 2009 introduce il meccanismo della portabilità, per cui le imprese possono decidere di modificare la propria scelta di adesione e trasferire ad un nuovo Fondo il 70% del totale delle somme versate nei tre anni precedenti al Fondo scelto in precedenza. Ad aggiungersi alla legge del 2009 è la circolare INPS dello stesso anno, che, introducendo misure volte ad una maggiore flessibilità ed adattabilità delle imprese ai Fondi, stabilisce:

• la possibilità per le imprese di utilizzare la denuncia contributiva quale strumento per comunicare le adesioni, le revoche dai Fondi e/o revoche con contestuale trasferimento ad altro Fondo;

• l'esercizio delle scelte lungo tutto l'anno solare, con decorrenza di queste ultime dal periodo di paga, nel quale le stesse vengono indicate e non più dal primo gennaio dell'anno successivo;

• il trasferimento (già deciso con la legge n. 2/2009) al nuovo Fondo scelto il 70% delle somme confluite nel triennio antecedente al Fondo scelto in precedenza, al netto dell'ammontare eventualmente già utilizzato per finanziare i piani formativi (a partire dal primo gennaio 2009, ad esclusione delle micro e piccole imprese).

Queste disposizioni hanno comportato un duplice meccanismo: da un lato, hanno consentito alle imprese di giovare di strumenti che potessero variamente soddisfare le

loro esigenze; dall'altro, hanno stimolato una maggiore competitività tra i Fondi, la quale si è spinta verso pratiche di comunicazione e di “marketing” sempre più sofisticate e non sempre a vantaggio della promozione della qualità dei servizi per la formazione delle imprese e dei lavoratori83. Infatti, si sono verificate campagne di adesioni e un intensa mobilità delle aziende tra i Fondi, spesso al di fuori delle logiche di settore. Appare chiaro, allora, come in Italia i Fondi Interprofessionali abbiano vissuto e vivano, tutt'ora, in un sistema di competizione e concorrenza, le quali potrebbero all'estremo determinare la nascita o la dissoluzione di alcuni di essi.

3.4.1. I Fondi Interprofessionali fino al 2006: le risorse, i primi POA e l'Avviso 2004

Dalla loro costituzione, avvenuta nel 2000, i Fondi Interprofessionali, entreranno definitivamente nella fase operativa solo nel 2004 con l'emanazione della Circolare ministeriale n. 36/2003, che introduce il Piano Operativo di Attività. Fino ad allora i Fondi vivranno una fase iniziale, cosiddetta di start-up, coincidente con l'arco di tempo utile per impiegare la dotazione finanziaria di partenza attribuita ai Fondi direttamente dal Ministero del Lavoro. Dopodiché i Fondi potranno usufruire delle risorse ordinarie versate dalle imprese aderenti. In realtà, la fase finanziaria di start-up verrà prorogata tramite un intervento legislativo del 2005, originando di fatto una coincidenza di risorse.

Le risorse straordinarie disponibili per lo start-up sono state rappresentate da una parte delle risorse provenienti dallo 0,30 versato negli anni precedenti ed eccezionalmente riservate ai Fondi per sostenerne l'avvio. Infatti, da come si può leggere nell'articolo 118:

“a decorrere dall'anno 2001 è stabilita al 20 per cento la quota del gettito complessivo da destinare ai Fondi a valere sul terzo delle risorse derivanti dal contributo integrativo di cui all'articolo 25 della legge 21 dicembre 1978, n. 845. Tale quota è stabilita al 30 per cento per il 2002 e al 50 per cento per il 2003”84.

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XVI Rapporto sulla Formazione continua. Annualità 2014-2015, Isfol, Roma, dicembre 2015, p. 40.

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A tali risorse deve essere aggiunto il 25% degli importi previsti per il 1999 e il 2000 dall'articolo 66 della legge n. 144/1999, che, come detto in precedenza, vengono, appunto, sbloccati dalla Legge finanziaria del 2001. Le modalità attraverso cui ripartire le risorse a disposizione vengono chiarite nel Decreto Interministeriale del 23 aprile 2003, nonostante fossero state inserite nell'articolo 118 del 2000 che ne stabiliva una distribuzione sulla base del numero dei dipendenti delle imprese associate.

Sommando gli importi ripartiti nei Decreti Direttoriali n. 148/2003, n. 351/2003 e n. 133/2004, si stima che i Fondi, alla fine del 2004, abbiano ricevuto risorse pari a 192.513.349 euro, risorse che sono state destinate a finanziare i piani formativi concordati tra le Parti sociali.

Successivamente alla fase di start-up, ci troviamo nella fase a regime, ossia quella in cui i Fondi hanno iniziato ad opere utilizzando le risorse provenienti dallo 0,30 versato dalle imprese aderenti. Tuttavia, è solo con la Legge finanziaria del 2005 che i Fondi iniziano a disporre delle effettive risorse provenienti dalle adesioni. Infatti, questa determinerà la destinazione per intero dello zerotrenta ai Fondi da parte dell'INPS, ricostituendo il valore reale dello stesso85.

Un ulteriore intervento legislativo, da considerare ai fini della riflessione sulle risorse a disposizione dei Fondi almeno nei primi anni, è rappresentato dal Decreto Interministeriale del 20 maggio 2005, che ha prorogato, come già accennato, la fase di

start-up portandola a complessivi 36 mesi.

Ad ogni modo, è chiaro come gli aggiustamenti realizzati progressivamente denotino un avvio non semplice per i Fondi Interprofessionali, ma anzi caratterizzato da difficoltà considerevoli, dovute principalmente alla non coincidenza dei tempi di emanazione dei provvedimenti di riconoscimento dei Fondi rispetto a quella dei regolamenti attuativi che ne hanno permesso l'operatività.

Tra i primi mesi del 2006 e i primi del 2007 la maggioranza dei Fondi Interprofessionali ha concluso la fase di start-up, durante la quale sono stati finanziati 2.376 Piani formativi, coinvolgendo 18.543 imprese (corrispondenti al 4,2% delle adesioni totali dei Fondi) e 348.819 lavoratori (ossia il 6,1% di quelle aderenti agli

85

Per un approfondimento della questione si veda MAZZOLI G., Pro fondi. Guida ai fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua, Franco Angeli, Milano, 2006, pp. 77-78.

stessi)86.

Dopo aver chiarito aspetti di tipo prettamente finanziario, risulta interessante ai fini della nostra riflessione, focalizzarsi sui primi Piani Operativi di Attività, che, emanati per il biennio 2004-2005 da nove dei dieci Fondi autorizzati87, rappresentano la prima sperimentazione dello strumento che ha sancito la piena operatività dei Fondi Interprofessionali. Si procederà, allora, con l'analisi dei principali aspetti che hanno caratterizzato la fase di avvio del nuovo istituto.

Anzitutto, è bene tenere presente, in relazione alla distribuzione dei lavoratori e delle imprese sul territorio, come alcuni Fondi abbiano deciso di realizzare azioni a favore di aree restie ad accogliere interventi di formazione continua (come ad esempio le regioni del Sud), rispetto ad altri Fondi che invece si sono impegnati nel distribuire, almeno in via preliminare, risorse tra le regioni tenendo conto soprattutto della numerosità delle imprese aderenti.

Nella fase di avvio, la maggior parte delle azioni previste nei primi POA (ad eccezione per Fondo Dirigenti PMI e Fondir) sono state realizzate in particolare a sostegno degli operatori direttamente coinvolti nella gestione dei Fondi sia a livello centrale sia territoriale. Queste prendono il nome di Piani formativi di sistema ed attestano la necessità di rendere performanti tutti gli elementi del nuovo strumento. A tal proposito, sono state messe in atto iniziative formative, non solo tradizionali o a distanza, ma anche attività informative basate su incontri e seminari sul territorio. Parte di queste, essendo destinate alle Parti sociali promotrici hanno avuto una natura propedeutica e strategica, rispetto ai contenuti dei piani formativi destinati ai lavoratori delle imprese aderenti, con lo scopo di sviluppare o rafforzare doti progettuali ed organizzative.

Nel caso dei lavoratori, invece, gli interventi formativi contenuti nei Piani Operativi di Attività, sono stati rivolti per lo più a coloro che rappresentano (o comunque rappresentavano) il segmento debole della popolazione lavorativa, ossia i lavoratori con un età superiore ai 45 anni, i lavoratori operanti in settori o aree territoriali in crisi, gli immigrati, le donne ed i lavoratori stagionali.

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Rapporto 2007 Isfol. Sintesi, Rubbettino, Roma, 2007, p. 31.

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Tra i diversi elementi che lo compongono, il POA contiene informazioni programmatiche relative alle risorse che si presume verranno impiegate nei due anni. In tal senso, al momento della redazione dei Piani finanziari, mentre alcuni Fondi hanno considerato solo le risorse di start-up, altri hanno inserito anche quelle derivanti dalle adesioni e pervenute ai Fondi direttamente dall'INPS. Ciò ha ovviamente determinato, nei tempi di avvio dei nuovi organismi, una sovrapposizione tra le risorse di start up e le risorse provenienti dall'INPS: pertanto, quasi tutti i Fondi hanno tenuto conto di entrambe. Sul totale delle risorse impiegate dai Fondi nel corso del biennio preso in considerazione dai Piani Finanziari dei POA (2004-05), possiamo notare che per ciò che riguarda le spese di gestione ne è stato rispettato il limite88, mentre le maggiori differenze si sono registrate a proposito alle spese propedeutiche, il cui diverso ammontare è dipeso, soprattutto, dalle eterogenee esigenze e strategie attuate per la costruzione delle reti di assistenza ai territori e alle imprese, oltre che, ovviamente, al diverso volume di risorse a disposizione.

Superata, allora, la fase di definizione delle regole e della strumentazione normativa necessaria per il loro concreto avvio, i Fondi cominciano ad operare in concreto con l'emanazione degli avvisi pubblici per la raccolta delle proposte progettuali e per il finanziamento dei piani formativi. Interessante a tal proposito risulta l'analisi dell'Avvio 2004 verso cui si procederà.

I primi avvisi vengono, pubblicati, in linea generale, a partire dal secondo quadrimestre del 2004 da parte di nove Fondi su dieci (tranne Fondoprofessioni), vedendo per l'Avviso 2004 lo stanziamento di un ammontare di risorse pari a 98.176.783,87 euro89.

Nella prima tornata di avvisi, si nota come i Fondi abbiano operato scelte strategiche per la raccolta delle proposte formative con l'intento di fornire risposte differenziate alle peculiari esigenze delle imprese aderenti. Tra queste, per virtù di completezza e organicità, emergono quelle fatte da due Fondi in particolare: Fondimpresa e Fondirigenti90.

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Il limite per le spese di gestione era stato fissato all'otto per cento almeno per i due primi anni di attività.

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Dato desunto dalla Tab. 5.2 del Rapporto Isfol 2005, Tiellemedia Editore, Roma, 2005, p. 211.

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Fondimpresa ha deciso di pubblicare un numero limitato di iniziative, ma di grande dimensione, articolate in due diverse tipologie, ossia regionali e multiregionali. Infatti, ha promosso un avviso relativo a programmi regionali per finanziare piani di preminente interesse territoriale e settoriale, mentre un altro avviso attinente a programmi multiregionali per il finanziamento di attività da realizzarsi in più regioni e/o province autonome e di cui una significativa quota fosse svolta nelle aree con ritardo di sviluppo. Ogni programma coinvolge un numero elevato di imprese e spesso segue una una logica intersettoriale o di filiera con l'unione, in tutte le quarantanove iniziative, di realtà imprenditoriali variamente dimensionate.

Per ciò che riguarda l'esperienza di Fondirigenti, vediamo che, seguendo una logica di forte raggruppamento, essa ha promosso ventuno iniziative di tipo territoriale e di dimensione molto rilevante, considerando le differenti necessità del management.

I restanti Fondi, al contrario, hanno deciso o di non porre tetti minimi alla partecipazione o ad ogni modo di non porli molto alti, così da incentivare lo sviluppo di un numero maggiore di piani di più piccole dimensioni e prevalentemente di tipo aziendale.

In linea generale, i ricercatori hanno riscontrato dal punto di vista numerico, una maggioranza di piani aziendali, mentre, dal punto di vista dell'impegno finanziario, le risorse sono state investite per la realizzazione di quelli settoriali e territoriali di dimensione rilevante. Mentre i piani formativi individuali sono stati oggetto di programmazione esclusivamente del Fondo Dirigenti PMI almeno per quanto attiene agli Avvisi 2004. Infatti già nella tornata di avvisi successiva, la formazione individualizzata è presente non solo nei tre Fondi dedicati ai dirigenti, quale strumento per eccellenza, ma altresì in Forte, che ha, con grande sorpresa, dedicato l'Avviso 2005 esclusivamente ai Piani individuali.

Ampia è anche la platea dei soggetti attuatori previsti per la realizzazione delle attività. Quasi sempre vengono inclusi, in elenchi più o meno ampi, diversi soggetti tra cui le stesse imprese beneficiarie, i consorzi di imprese, le ATI o ATS, gli enti pubblici e privati, le università, gli enti bilaterali e gli enti di formazione che devono essere accreditati presso una delle regioni italiane o possedere la certificazione di qualità o, ancora, essere accreditati direttamente presso il Fondo.

Possiamo concludere sottolineando il forte dinamismo che i Fondi Interprofessionali hanno dimostrato nel primo biennio di attività, che ha visto nell'ambito degli avvisi emanati nel 2004, i nove Fondi interessati approvare in totale 814 piani tra aziendali, settoriali e/o territoriali e 2.128 progetti tra aziendali, settoriali e/o territoriali91, che hanno coinvolto 8.600 imprese e permesso l'aggiornamento di 240.000 lavoratori delle imprese che hanno aderito (per lo più lavoratori dipendenti)92. Col passare del tempo i Fondi Interprofessionali hanno continuato a mettere a disposizione dei Fondi ingenti risorse tramite gli avvisi arrivando nel periodo considerato ad un ammontare pari a 459.046.661,08 milioni di euro93.

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Dati estrapolati dalla Tab. 5.3 del Rapporto Isfol 2005, Tiellemedia Editore, Roma, 2005, p. 212.

92

Dati ottenuti sulla base del Rapporto Isfol 2005, Tiellemedia Editore, Roma, 2005, pp. 203-206.

93

Ammontare di risorse ottenuto dalla somma degli importi presenti nella tabella di p. 26 del Rapporto 2007 Isfol. Sintesi, Rubbettino, Roma, 2007.

Tab. 2. Fondi Interprofessionali attivati a giugno 2006

Fondo Settori interessati Parti firmatarie Data di

autorizzazione Fondo Artigianato Fart Artigianato, piccole e medie imprese Confartigianato, Cna, Casartigiani, Claai, Cgil, Cisl, Uil

Dm 31/10/2001 Fondo per le imprese cooperative Fon.Coop Cooperazione A.g.c.i, Confcooperative, Legacoop, Cgil, Cisl, Uil Dm 10/05/2002 Fondo per il Terziario For.te Terziario, comparti del commercio- turismo-servizi, creditizio finanziario, assicurativo e logistica-spedizioni- trasporto Confcommercio, Abi, Ania, Confetra, Cgil, Cisl, Uil

Dm 31/10/2002

Fondo per le imprese

Fondimpresa

Industria Confindustria, Cgil, Cisl, Uil

Dm 28/11/2002

Fondo formazione PMI

Industria Confapi, Cgil, Cisl, Uil Dm 21/01/2003 Fondo per il Terziario Fon.ter Terziario, comparti, turismo e distribuzione-servizi Confesercenti, Cgil, Cisl, Uil Dm 24/02/2003

Fondo dei dirigenti per l'industria

Fondirigenti

Industria Confindustria, Federmanager

Fondo dei dirigenti del Terziario Fondir Terziario, comparti del commercio- turismo-servizi, creditizio finanziario, assicurativo e logistica-spedizioni- trasporto Confcommercio, Abi, Ania, Confetra, Fendac, Federdirigenticredito, Sinfub, Fidia Dm 06/03/2003 Fondo per la formazione

continua negli studi professionali e nelle aziende ad essi collegate Fondoprofessioni Studi professionali e aziende ad esse collegate Consilp, Confprofessioni, Confedertecnica, Cipa, Cgil, Cisl, Uil

Dm 29/12/2003

Fondo dei dirigenti delle piccole e medie imprese industriali Fondo Dirigenti PMI Piccole e medie imprese industriali Confapi, Federmanager Dm 15/04/2004

3.4.2. L'impatto della crisi sui Fondi Interprofessionali

La crisi economico-finanziaria, che ha colpito i Paesi industrializzati a partire dal 2008, ha avuto ripercussioni sul sistema nazionale della formazione continua, e con esso sui Fondi Interprofessionali. Sia a livello nazionale che a livello europeo, gli alti tassi di disoccupazione, il disallineamento tra domanda ed offerta di lavoro e i preoccupanti segnali di esclusione sociale, hanno comportato un maggiore impegno delle Istituzioni e delle Parti sociali nel dare enfasi alla formazione continua ed all'apprendimento

permanente degli adulti. In tal senso, per uscire dalla crisi si rivela strategico accedere a competenze sempre più elevate e aggiornate per potenziare la competitività delle imprese e la qualità del lavoro. L'obiettivo prioritario è quello di investire sulle risorse umane e quindi di integrare il sistema dell'istruzione con quello della formazione e del lavoro in un ciclo virtuoso.

Competenze e professionalità diventano, allora, decisive per affrontare un'evoluzione economica che costringe le imprese a dotasi di visione globale, riassetto dei costi e soluzioni per una maggiore competitività e la redditività. La sfida è di riuscire a migliorare il funzionamento del mercato del lavoro e potenziare le capacità tecniche, culturali e personali dei lavoratori sia in condizioni di stabilità occupazionale sia di mobilità. La leva più efficace del rilancio è la formazione per tutti, ma in particolare la formazione lifelong, lungo tutto l'arco della vita: dei lavoratori occupati, di coloro che a vario titolo entrano in contatto col lavoro, che rischiano di perderlo e che ne rimangono al margine.

In questo scenario i Fondi hanno rappresentano uno strumento idoneo e peculiare per uscire dalla grave situazione di crisi, dimostrando reattività alle sfide imposte.

Il legislatore stesso, nell'ottica di un mercato del lavoro sempre più reticolare ed integrato, ha riconosciuto, a partire dal 2009, la possibilità ai Fondi di dedicare azioni formative a destinatari che in precedenza ne sarebbero stati esclusi. Ricordiamo, infatti, che il persistere della crisi ha comportato l'emanazione di disposizioni normative, provvedendo ad estendere a tutto il 2011 le misure adottate con il 2009, ma è soprattutto con la legge n. 148/2011 che si conferma l'opportunità per i Fondi di finanziare, in modo permanente, i piani che possono coinvolgere lavoratori con contratto di apprendistato e con contratto a progetto.

In tal senso, a dimostrare la capacità dei Fondi di reagire alla grave situazione di difficoltà, intervengono i dati sui flussi finanziari, i quali hanno visto i Fondi investire circa 640 milioni di euro negli avvisi pubblici, nel biennio 2010-2011, Ed in generale, solo nel 2010 stanziare circa 670 milioni di euro, dei quali 135 per le imprese maggiormente colpite dalla crisi94. Ciò conferma il riconoscimento da parte delle

94

P. GELARDI, R. RASO, M. TIRABOSCHI (a cura di), La formazione continua nel settore terziario. L'attività dei Fondi Interprofessionali, Ebintern, Roma, N. 1/2013 anno III, p. 13.

imprese e dei lavoratori della valenza strategica offerta dalla formazione continua nel sviluppare una forza lavoro capace di generare nei processi economici migliori condizioni lavorative. Sempre a favore della tesi ivi esposta, si ravvisa come il volume delle risorse sia cresciuto in modo progressivo di anno in anno (in proporzione all'aumento dei dipendenti delle imprese aderenti95), registrando una crescita dal 2009 al 2010 di 3 punti percentuali (passando da 499.957.696,1 a 511.349.061,4)96, pari a circa 50 mila nuove adesioni, corrispondenti a 860 mila lavoratori97.

I piani formativi approvati tra gennaio 2009 e giugno 2010 ammontano ad oltre 9800, destinati a circa 1 milione 288 mila partecipanti di più di 32 mila imprese98. In merito alla tipologia, nel periodo 2010-2011, i piani aziendali, anche quelli nella forma “interaziendale”, confermano il loro primato, seguiti da quelli territoriali e settoriali e dal piano formativo individuale, ancora scarsamente utilizzato anche se in crescita.

A dar prova del fatto che i Fondi abbiano orientato le azioni formative tenendo conto delle difficoltà sorte con la crisi, è l'attenzione manifestata verso i territori e i settori in situazione di criticità, a cui sono stati destinati circa 135 milioni di euro99.

Prendendo a riferimento gli avvisi emanati nel corso del 2011, possiamo notare come quasi tutti siano stati rivolti a: lavoratori temporaneamente sospesi, apprendisti e collaboratori a progetto, dimostrando di aver compreso l'importanza dei contenuti dell'Accordo Stato-Regioni del 2009. Questi, inoltre, come emerge dal rapporto annuale