Il Governo del territorio Le questioni principali nell’assetto delle competenze

L’art. 117, al terzo comma, assegna il governo del territorio alla competenza concorrente tra Stato e Regioni. Il governo del territorio è una delle più importanti materie su cui la Corte Costituzionale si è ri- petutamente pronunciata. Il tema, in verità è di pertinenza degli ambiti appartenenti all’urbanistica e all’edilizia il cui ambito di applicazio113 _- ne, troppo vasto, è stato oggetto di interventi da parte dell’autorità giu- risdizionale per delimitarne all’interno e all’esterno l’ambito di azione. Tutto ciò serve anche a stabilire un giusto rapporto con materie limitro- fe, come porti e aeroporti civili, grandi reti di trasposto e navigazione, produzione, trasposto e distribuzione nazionale dell’energia che hanno titoli autonomi di legittimazione legislativa. Relativamente al contenu- to cosiddetto interno del governo del territorio, ,la Corte ha desunto dalla normativa primaria alcuni principi fondamentali interni alla mate- ria , riscontrando anche numerosi limiti provenienti dall’esterno, ov114 _- vero da altre materie con cui la stessa finisce per intrecciarsi. Ciò in quanto l’ambito materiale cui ricondurre le competenze relative ad at- tività che presentano una rilevanza in termini di impatto territoriale va ricercato non secondo il criterio dell’elemento materiale consistente nell’incidenza delle attività in questione sul territorio, bensì attraverso la valutazione dell’elemento funzionale, nel senso della individuazione degli interessi pubblici sottesi allo svolgimento di quelle attività, com indicato nella sentenza n. 383 del 2005. Di qui una certa difficoltà a tracciare una delimitazione precisa della materia che si intreccia con altri ambiti riconducibili a competenze legislative diverse come la tute- la dell’ambiente, l’ordinamento civile, la determinazione dei livelli es- senziali delle prestazioni, la tutela della salute, l’energia e la protezione civile. Analizzando più da vicino gli interventi della Corte costituzio-

cfr. ex plurimis sentenze n, 102 e n. 6 del 2013, n. 309 e n. 192 del 2011, n. 340 del

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2009, e le sentenze n, 303 e n. 362 del 2003.

cfr sentenze n. 309/2011, n. 341/2010, 340/2009, n. 196/2004

nale in merito ai problemi interpretativi che si sono posti in ordine alla delimitazione del governo del territorio, si può subito dire che in due importanti pronunce la Corte ha dichiarato che il nucleo di riferimento appartiene agli ambiti dell’urbanistica e dell’edilizia . Successiva115 _- mente alla riforma la Corte ha messo in evidenza come la materia vada ben oltre questi aspetti affermando che il governo del territorio “com- prende tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti e di attività . L’ampiezza della materia del governo del terri116 _- torio è stata poi riconosciuta anche in una importante sentenza del 2004 (la numero 196) per cui viene “ricondotta all’insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolatori gli usi ammissibili del territorio. Più in detta- glio nel merito della giurisprudenza costituzionale, la Corte ha cercato di desumer dalla normativa primaria, alla luce del dettato costituziona- le i principi fondamentali interni al governo del territorio, risolvendo caso per caso il problema della qualificazione normativa delle singole disposizioni come norme di principio. Secondo la giurisprudenza costi- tuzionale i principi fondamentali sono le disposizioni che definiscono le categorie di interventi edilizi perché è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al proce- dimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni anche di carattere penale . Oltre a selezionare criteri interni per verificare il 117

sentenze n. 303 e n. 362 del 2003

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sentenza n . 307 del 2003

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sent. n. 309 del 2011. Sono qualificabili anche come principi: l’onerosità del titolo abita

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tivo, sent 303 del 2003, la tempestività delle procedure e la riduzione dei termini per l’auto- rizzazione all’installazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica, sent. 129 e 265 del 2006; la qualificazione delle infrastrutture di reti di comunicazioni elettroniche come opere di urbanizzazione primaria, sentenza n. 336 del 2005,; il principio della distanza mi- nima tra fabbricati fissata con legge statale, fatta salva la derogabili in presenza di determi- nate condizioni riferibili all’assetto del territorio, sent. n. 232 del 2005.

corretto riparto di potestà legislativa tra Stato e Regione, la Corte ha evidenziato come la materia del governo del territorio venga in consi- derazione in numerosi casi, anche incidentalmente, in quanto finisce con il connettersi con altre discipline di potestà legislativa esclusiva dello Stato o con altre materie di potestà concorrente. La Corte ha re- spinto la pretesa avanzata per lo più dalle Regioni , di utilizzare come parametro autonomo quello della competenza negli ambiti cui le attivi- tà presentano una diretta o indiretta rilevanza in termini di impatto ter- ritoriale. In questi casi il parametro possibile si individua non secondo il criterio dell’elemento materiale consistente nell’incidenza delle atti- va in questione sul territorio, bensì attraverso la valutazione dell’ele- mento funzionale, nel senso della individuazione degli interessi pub- blici sottesi allo svolgimento di quelle attività rispetto ai quali l’inte- resse riferibile al governo del territorio e le connesse competenze non possono assumer fil carattere di esclusività, dovendo armonizzarsi e coordinarsi con la disciplina posta a tutela di tali interessi differenzia- ti . Tali intrecci di competenze sono stati affrontati dalla corte sui casi 118 specifici cercando una soluzione adeguata sulla materia all’esame. In alcuni casi la Corte ha valutato l’intreccio tra competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e competenza concorrente in materia di governo del territorio, riferendosi alla normativa che consente di derogare alle distanze e alle altezze tra gli edifici, ed alle distanze previste nel piano urbanistico comunale o nel piano di attua- zione nel rispetto delle distanze prescritte dal codice civile, come nella sentenza n. 114 del 2012.

sentenza n. 383 del 2005

In più pronunce la Corte affermato che nella disciplina del condono edilizio convegno la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento penale e la competenza concorrente in tema di governo del territorio . Le conseguenze di ciò sono che in alcuni limitati con119 _- tenuti possono ritenersi sottratti al legislatore regionale, cui spetta il potere concorrente di cui al nuovo art. 117 Cost.

Un concorso di competenze tra governo del territorio nella determi- nazione dei livelli essenziali di prestazioni concernenti i diritti civili e sociali viene ravvisato nella disciplina in tema di segnalazione certifi- cata di inizio attività in materia edilizia che la Corte fa rientrare nel governo del territorio.

Un ulteriore limite esterno al governo del territorio deriva dalla mate- ria della sicurezza, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, co. 2 lett. h. Ciò in quanto, se nel governo del territorio rientrano gli usi ammissibili del territorio e la localizzazione di impianti o di attività, ne restano esclusi i profili legati alla sicurezza degli edifici. Per la Corte, la disciplina del impianti relativi agli edifici riguarda l’individuazione dei requisiti essenziali di sicurezza sia in fase di in- stallazione, sia nelle successive fasi di manutenzione e gestione, in modo che sia assicurato l’obiettivo primario di tutelare gli utilizzatori degli impianti medesimi garantendo la loro incolumità e l’integrità delle cose. In questo ambito interessa non solo la determinazione dei principi fondamentali, ma anche la regolamentazione tecnica del det- taglio, come indicato nella sentenza n. 21 del 2010.

Numerosi risultano anche gli esempi di intreccio con la materia rela- tiva alla tutela dell’ambiente, che attraversa la competenza regionale sul governo del territorio, la cui competenza spetta sia livello locale che centrale.

sentenze n. 49 del 2006 e sentenza n. 70 del 2005

In alcune sentenze la Corte ha messo in evidenza come alcune ma- terie siano realmente a cavallo tra il governo del territorio e i diver- se altre competenze che rientrano nelle materie concorrenti.

Le competenze più evocate in binomio sono la tutela della salute ed il governo del territorio . E’ stata messa in rilievo in diverse pro120 _- nunce anche la sussistenza di una connessione tra le materie della produzione, del trasporto e distribuzione nazionale dell’energie so- prattutto sotto il profilo della localizzazione degli impianti energeti- ci. Qui i criteri individuati dalla giurisprudenza costituzionale sono stati di volta in volta ricercati nell’affermazione dell’interesse pub- blico sotteso alla disciplina di specie. La Corte ha dunque ricondot- to alla materia dell’energia le norme che disciplinano la costruzione e l’esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica nu- cleare e quelle che individuano le tipologie degli impianti di produ- zione o anche in reazione alla disciplina dei procedimenti autorizza- to in materia di energia eolica 121

si ricomprendono in questo senso gli investimenti fatti in campo di edilizia sanitaria

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nelle sentenze n. 99 del 2009, n. 45 del 2008, n. 105 del 2007. sentenze n. 278 e n. 119 del 2010

CAPITOLO IV

Il sistema delle infrastrutture e i trasporti

La potestà concorrente, che certo non costituisce una novità asso- luta nel sistema di attribuzione della ripartizione del potere legislativo, introdotta dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 si caratterizza per il fatto di indicare delle materie nuove e delicate che aprono per la prima volta la competenza alle regioni. “La riforma del Titolo V ha dato in-

vero alle Regioni competenze nel senso di jurisdiction; occorrono però competenze nel senso skills, di conoscenze, di capacità tecniche: in questi anni le reggino hanno spesso rivendicato le prima, non sem- pre dimostrando di avere le seconde” . 122

L’art. 117 Cost. al terzo comma, attribuisce alla competenza con- corrente Stato e Regioni le materie dei porti e aeroporti civili e grandi reti di trasporto e di navigazione e contiene una variegata e ampia elencazione di materie che si inserisce in un contesto socio politico che immaginava un coinvolgimento stretto delle istituzioni regionali nelle scelte strategiche che attengono al sistema Paese.

In questo ambito notevoli sono state le pronunce della Corte Co- stituzionale in merito all’individuazione dell’ambito di intervento al- ternativo o coordinato tra Stato e Regioni, premettendo il fatto che la mancata attuazione, come si è detto dell’art. 119 ha reso zoppa parte della riforma costituzionale in senso federale.

Per le grandi reti di trasporto e navigazione e i porti e aeroporti civili, la giurisprudenza costituzionale ha applicato il principio della chiamata in sussidiarietà, ammettendo l’intervento statale in materie

Beniamino Caravita, Lineamenti di diritto costituzionale federale e regionale, Giappi

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pure attribuite alla competenza legislativa concorrente delle regioni, a condizione che siano individuate adeguate procedure conservative e di coordinamento orizzontale tra lo Stato e le Regioni. Lo stesso princi- pio è stato richiamato dalla Corte per il caso delle infrastrutture strate- giche legittimando pertanto l’intervento statale al fine di soddisfare esigenze unitarie e sottolineando la necessità di ricorrere ad adegua123 _- ti strumenti di coinvolgimento delle regioni nel rispetto del principio di leale collaborazione . 124

Per quanto attiene alla materia relativa al trasporto pubblico loca- le qui la Corte riconosce la competenza residuale delle regioni nella sentenza n, 222 del 2005, benché è in un successivo pronunciamento è la stessa Corte a stabilire la legittimità dell’intervento statale per il fi- nanziamento del settore, in considerazione della perdurante inattua- zione dell’art.119 Cost. a causa della mancata individuazione dei costi standard; in questo quadro l’intervento statale è giustificato dall’esi- genza di assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti tutelati dalla Costituzione stessa.