I risultati (e i limiti) dell’intervento commissariale

Uno degli interessi della presente ricerca esplorativa ha riguardato l’analisi dei risultati dalle amministrazioni straordinarie. Seguendo l’impostazione di tipo processuale utilizzata in questo studio, di seguito si intende proporre un ragionamento d’insieme volto ad indagare in che misura gli interventi commissariali vadano a modificare la capacità di controllo dell’amministrazione ordinaria rispetto ai processi critici in modo da assicurare un cambiamento e un miglioramento sostenibile nel lungo periodo.

Per agevolare questa riflessione, si possono categorizzare gli interventi posti in essere dai commissari lungo due dimensioni. La prima riguarda il rapporto tra gli interventi del Commissario e i processi abitualmente gestiti dalla struttura ordinaria. La seconda riguarda invece l’orizzonte temporale degli interventi commissariali.

Per quanto riguarda la prima dimensione sono emersi:

- degli interventi straordinari come qualcosa ‘altro’ rispetto ai processi ordinari: si tratta di quegli interventi che per loro natura sono diversi o in controtendenza rispetto a quelli abitualmente svolti nell’ordinario o riconosciuti come legittimi secondo i criteri professionali;

- degli interventi straordinari a supporto dei processi ordinari: sono questi gli interventi finalizzati a portare avanti nello straordinario quelle operazioni che spetterebbero in realtà all’ordinario, ma che per diversi motivi si trovano ad essere bloccate o rallentate;

- degli interventi straordinari per cambiare i processi ordinari: sono quegli interventi mirati a cambiare i meccanismi di fondo che regolano i processi dell’amministrazione ordinaria.

Per quanto riguarda la seconda dimensione invece, ovvero quella relativa all’orizzonte temporale degli interventi proposti dal Commissario, sono emersi interventi mirati a provocare degli effetti:

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- nel breve periodo, ovvero interventi che si esauriscono durante il mandato del Commissario, - nel lungo periodo, ovvero interventi che attivano dei processi potenzialmente destinati a

rimanere in funzione anche dopo la fine del mandato commissariale.

Incrociando le due dimensioni si ottengono sei diverse accezioni di intervento straordinario che si rivelano utili per portare avanti una riflessione d’insieme sui risultati delle amministrazioni commissariali. Esse verranno elencate di seguito riportando degli esempi relativi a interventi concreti osservati nei casi studio analizzati (si veda Tab. 26).

Tab. 26: Classificazione degli interventi commissariali

ORIZZONTE TEMPORALE DELLE DECISIONI

Breve periodo Lungo periodo

R A P P O R T O C O N C O N O R D IN A R IO

Interventi utilizzati per ‘fare altro’ rispetto ai processi ordinari

Interventi di valorizzazione a Pompei – Commissario Fiori

Creazione di Arena Extra – Commissario Nastasi

Interventi a supporto dei processi ordinari

Ufficio amministrativo parallelo a Roma – Commissario Cecchi

Ripatrimonializzazione a Verona – Commissario Nastasi

Interventi per cambiare i processi ordinari

Cambio dei dirigenti a Genova – Commissario Ferrazza

1. Straordinario utilizzato per fare ‘altro’ nel breve periodo: in questo senso si possono intendere gli interventi di ‘promozione’ portati avanti dal Commissario Fiori a Pompei (concorsi letterari, spettacoli teatrali, concerti ecc.) iniziative profondamente diverse rispetto alle attività della Soprintendenza, non riconosciute come legittime dai professionals ed effimere dal punto di vista temporale.

2. Straordinario utilizzato per fare ‘altro’ nel lungo periodo: in questo senso può essere intesa la creazione della società Arena Extra a Verona. La società, fondata durante il periodo di commissariamento, si occupa dell’organizzazione degli spettacoli non lirici in Arena (concerti rock, pop, spettacoli teatrali), che in virtù della loro natura possono essere considerati ‘altro’ rispetto all’ordinario perché la Fondazione Arena si occupa principalmente della produzione e della rappresentazione di spettacoli lirici, di concerti sinfonici e di balletti. L’intervento è inoltre orientato al lungo periodo poiché la società è già nel suo terzo anno di attività a fronte di un commissariamento durato solamente quattro mesi.

3. Straordinario utilizzato a supporto dei processi ordinari nel breve periodo, in questo senso può essere interpretata l’operazione del secondo Commissario a Roma, il quale ha ‘staccato’

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una parte dei progetti dalla programmazione ordinaria e li ha implementati attraverso un ufficio amministrativo parallelo, senza introdurre tuttavia alcun tipo di cambiamento nelle procedure e nell’assetto dell’ufficio amministrativo ordinario. Un altro esempio può essere quello della ripatrimonializzazione effettuata a Verona. Si tratta di un intervento di risanamento che avrebbe potuto essere portato a termine in via ordinaria e i cui effetti sono di breve termine in quanto hanno evitato, nell’immediato, la chiusura della Fondazione andando a coprire i risultati negativi delle perdite passate.

4. Straordinario utilizzato a supporto dell’ordinario nel lungo periodo: non sono stati registrati interventi di questo tipo.

5. Straordinario utilizzato per cambiare i processi ordinari nel breve termine, un esempio di questo tipo di intervento può essere la decisione del Commissario a Genova di sostituire due dirigenti con dei consulenti con contratto a termine legati al mandato del Commissario stesso. L’intervento va a modificare la gestione ordinaria in un’ottica di breve periodo, legata appunto alla durata del mandato del Commissario.

6. Straordinario utilizzato per cambiare l’ordinario nel lungo periodo: nessuno degli interventi dei commissari straordinari risulta andare in questa direzione. In questa categoria potrebbero essere inclusi interventi quali l’inserimento di nuovo personale, la formazione del personale, il cambiamento delle procedure e delle routine ordinarie ecc.

In base alla sistematizzazione effettuata, è possibile ora impostare un’analisi critica dei risultati degli interventi commissariali osservati.

In primo luogo è possibile affermare che gli interventi straordinari utilizzati per fare altro rispetto all’ordinario - sia di breve (1) che di lungo periodo (2) - e gli interventi per cambiare l’ordinario nel breve periodo (5) rappresentano le operazioni maggiormente rischiose, conflittuali e contestate dal punto di vista della legittimità. Qui si insinua il rischio di una degenerazione dell’utilizzo dello straordinario, come dimostrano le inchieste della magistratura in corso sul caso di Pompei55. Data l’elevata discrezionalità concessa ai commissari, tali decisioni richiederebbero – più di altre - uno sforzo nella direzione di una maggiore trasparenza e responsabilizzazione, cosa che non accade tuttavia nei casi considerati.

In secondo luogo gli interventi straordinari utilizzati a supporto dell’ordinario (3) palesano una condizione di difficoltà nell’amministrazione ordinaria e suggeriscono la necessità di una riforma di sistema piuttosto che di un intervento che sembra concretizzarsi più come una parentesi o

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di uno spostamento in avanti del problema. L’esempio tipico è quello dei processi amministrativi della Soprintendenza di Roma e Ostia (ma lo stesso ragionamento vale anche per Pompei e Napoli), appesantiti da una normativa non adatta per l’implementazione dei progetti di conservazione e bisognosi di personale adeguato sia per numero che competenze. In assenza di un intervento volto a modificare i processi amministrativi ordinari il rischio è che si crei periodicamente la necessità del commissariamento, in una progressiva routinizzazione della gestione straordinaria. Che interventi di questo tipo si verifichino proprio in istituzioni che sono state attraversate da un processo di riforma e trasformazione istituzionale evidenzia i limiti delle precedenti riforme e sottolinea la necessità di una ridefinizione del rapporto tra centro e periferia volta ad assicurare le condizioni minime per il funzionamento delle varie forme di ‘autonomia’.

Infine, gli interventi per cambiare l’ordinario nel lungo periodo (6) sono quelli che maggiormente si avvicinano ad una logica di turnaround mirata a modificare in modo sostenibile la capacità di controllo dei processi dell’amministrazione ordinaria. Non sembra essere tuttavia questa la logica che guida l’intervento di commissariamento nelle amministrazioni pubbliche italiane. In altre parole il Commissario passa, senza incidere, sulle routine organizzative. Ciò che più colpisce è inoltre l’esclusione del tema della gestione del personale dagli interventi commissariali, nonostante l’arrivo del Commissario sia accompagnato, soprattutto nelle Fondazioni, dal timore di riduzioni drastiche. Il nodo delle risorse umane, così critico e centrale sia nel caso delle soprintendenze autonome (vedi Zan 2002 e Bonini Baraldi 2007) che delle Fondazioni Liriche (vedi Sicca and Zan 2005) resta invece, a dispetto delle aspettative, paradossalmente alieno all’intervento straordinario.

Oltre ad essere caratterizzate dalla presenza di rapporti personali non trasparenti e di tipo ‘feudale’, le gestioni commissariali analizzate si contraddistinguono quindi per l’incapacità di introdurre cambiamenti nei processi ordinari o almeno di porre le condizioni per la loro trasformazione. In questo senso, l’inefficacia degli interventi commissariali non è tanto – o non è solo - costituita dalla lunghezza delle amministrazioni straordinaria, come sostenuto da Salvia (2005) e Fioritto (2008), quanto dalla scarsa incidenza dell’intervento sulle routine (Nelson & Winter 1982; Feldman 2000, 2003; Feldman & Pentland 2003) in modo da assicurare risultati sostenibili nel lungo periodo. Da una prospettiva attenta alle questioni di cambiamento organizzativo questo sembra essere – in negativo - il risultato più significativo delle esperienze di commissariamento indagate.

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12.3. Alcuni spunti di riflessione sulla specificità del fenomeno del commissariamento