Scelta dei casi

Nel processo di ricerca il primo passo (una sorta di fase zero) è stato rappresentato dalla composizione della lista dei commissariamenti, già presentata nel cap. 2. Non esiste infatti, e vale la pena di ricordarlo, una lista completa delle istituzioni sottoposte a procedure di commissariamento in Italia. L’analisi ha restituito una popolazione di 25 episodi, compresi nel periodo 1993-2011 per i quali sono state ricostruite le informazioni di base relative alla data di inizio e di fine del commissariamento, alla motivazione ufficiale e al nome e numero dei commissari nominati. Peraltro il processo di ricerca non è stato affatto immediato e ha comportato spesso l’utilizzo di fonti giornalistiche a supporto o in sostituzione della documentazione ufficiale di difficile reperibilità. A causa della difficoltà nell’accedere a fonti documentarie di tipo primario, e tenendo a mente che il primo criterio per la sezione dei casi è quello di massimizzare quello che può essere appreso dai casi studio (Stake 1995), si è optato per selezionare i casi studio tra quelli successivi al 2008 in modo da creare le condizioni per lo svolgimento di interveste con interlocutori chiave, il cui contatto sarebbe potuto essere verosimilmente più difficile per quanto riguarda i casi meno recenti.

Tra i commissariamenti registrati dopo il 2008 (12 episodi) si è effettuata una suddivisione tra gli interventi che hanno riguardato delle istituzioni (Cinecittà, quattro Fondazioni Lirico Sinfoniche, due aree archeologiche gestite da Soprintendenze speciali o autonome) e quelli che hanno riguardato dei progetti di costruzione o ricostruzione (tre progetti inseriti nel programma dei 150 anni dell’Unità d’Italia e il progetto di ricostruzione post sisma del patrimonio culturale della

36 /185

Regione Abruzzo). Si è deciso quindi di privilegiare l’analisi delle istituzioni commissariate per le seguenti motivazioni.

Dal punto di vista del dibattito sulla trasformazione del settore pubblico, gli episodi di commissariamento che riguardano le istituzioni hanno una rilevanza cruciale. Quelle commissariate dopo il 2008 sono infatti istituzioni che sono state oggetto di una serie di processi di riforma che, sul finire degli anni ’90, provavano a garantire maggiore ‘autonomia’ alle istituzioni culturali: Cinecittà era stata ad esempio privatizzata nel 1998; con il D.lgs. 367/1996 i 13 enti lirici venivano trasformati in fondazioni di diritto privato, con l’obiettivo dichiarato di ottenere una forma di gestione più efficiente ed efficace, ‘sganciata’ in un certo senso dall’amministrazione statale; la Soprintendenza di Pompei rappresenta poi un esperimento per l’amministrazione pubblica italiana: nel 1997, grazie alla legge 352, la Soprintendenza veniva dichiarata ‘autonoma’ a seguito di un coraggioso piano di rilancio (Zan 2002). La Soprintendenza veniva quindi dotata di una contabilità propria, con l’idea di rendere i manager direttamente responsabili delle attività e dei risultati (Zan & Paciello 1998). Tra le innovazioni più importanti vi erano l’introduzione di un consiglio di amministrazione, di un direttore amministrativo e della possibilità di gestire direttamente le entrate da biglietteria per finanziare scavi e conservazione (Zan 2002; Zan & Paciello 1998). Sulla scia di Pompei altre cinque soprintendenze hanno poi ottenuto l’’autonomia’ nel 2001: la Soprintendenza archeologica di Roma (in seguito commissariata) e quattro Poli museali (Venezia, Firenze, Roma e Napoli) (Bonini Baraldi 2007). Nei casi di Cinecittà, delle Fondazioni Liriche e delle Soprintendenze ‘autonome’si verificava quel processo che Brunsson & Sahlin-Andersson (2000) hanno definito di ‘costruzione organizzativa’. Nello specifico le riforme, come in generale le riforme di NPM, conferivano un’identità propria a quelli che prima erano ‘pezzi’ di amministrazione statale, garantendo ad essi il controllo diretto delle proprie risorse, delle procedure e delle attività. Alla luce di quanto detto è impossibile non osservare come gli episodi di commissariamento rappresentino di fatto una riforma della riforma, al di là di considerazioni più specifiche sull’eventuale accentramento o decentramento avvenuto nei vari passaggi, che andrà dimostrato caso per caso. Le istituzioni commissariate non rappresentano poi dei casi isolati: sono state commissariate 6 Fondazioni Liriche su 13 e 2 Soprintendenze ‘autonome’ su 6. Queste istituzioni rappresentano una buona percentuale del gruppo, tanto da rendere più sottile ed indeterminato il confine tra eccezione e regola.

I progetti di costruzione affidati a commissari dopo il 2008 (5 episodi) sono invece di più difficile inquadramento. Non è infatti immediatamente chiaro il rapporto tra la struttura straordinaria e quella ordinaria (che potrebbe di volta in volta essere la Regione o l’ente locale).

37 /185

Inoltre, e soprattutto, diversi episodi di commissariamento appartenenti a questa categoria sono stati o sono tutt’ora oggetto di inchieste da parte della magistratura (nello specifico, per quanto è a mia conoscenza, questo è il caso dei Nuovi Uffizi di Firenze e, prima del 2008, del Teatro Petruzzelli di Bari, del Teatro La Fenice di Venezia e dell’Auditorium Parco della Musica di Firenze). Le inchieste riguardano le irregolarità legate alla gestione degli appalti pubblici, episodi questi che possono trovare terreno particolarmente fertile negli appalti di grandi progetti edilizi, e che possono eventualmente essere facilitati dal regime di deroga che caratterizza la gestione commissariale attraverso ordinanza di Protezione Civile. Il rischio di non avere accesso ai dati in questi casi è abbastanza alto (si consideri che due dei commissari dei casi citati in precedenza sono attualmente agli arresti domiciliari – Di Gianvito 2010), così come la possibilità di trovare un ambiente ostile alla ricerca. Questi problemi non si riscontrano al contrario negli episodi di commissariamento che riguardano le istituzioni7.

Pertanto, considerando la diversa rilevanza per il dibattito sulla trasformazione del settore pubblico, tenuto conto delle possibili difficoltà nell’accesso ai dati e considerando anche la necessità di contenere i tempi e costi della ricerca (Kenneth 1994), si è scelto di approfondire i seguenti quattro episodi di commissariamento:

1. l’area archeologica di Napoli e Pompei, gestita dalla Soprintendenza speciale per i beni archeologici di Napoli e Pompei;

2. l’area archeologica di Roma e Ostia, gestita principalmente dalla Soprintendenza speciale per i beni archeologici di Roma e Ostia;

3. la Fondazione Teatro Carlo Felice di Genova; 4. la Fondazione Arena di Verona.

All’interno del sottogruppo delle istituzioni commissariate dopo il 2008 (7 episodi), si è scelto quindi di seguire un criterio di massima varianza. I casi prescelti differiscono infatti:

- per lo strumento legislativo utilizzato ai fini dell’intervento - Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri nel caso delle aree archeologiche e decreto ministeriale nel caso delle Fondazioni;

- per durata – il commissariamento dell’Arena di Verona è durato tre mesi contro i circa tre anni degli altri casi;

- per le motivazioni ufficiali – emergenza nei casi delle aree archeologiche e crisi patrimoniale o irregolarità amministrative nel caso delle Fondazioni Liriche;

7 _{Questo era vero al momento dell’inizio della ricerca (luglio 2010). A partire dalla metà del 2011 verranno aperte ben}

38 /185

- per lo stato del commissariamento al momento della raccolta dati, ancora in corso nel caso di Roma e Ostia e concluso invece negli altri casi;

- e, infine, per l’appartenenza a diversi sotto-campi culturali, che coinvolgono diverse professionalità e fanno riferimento a diversi assetti normativi: l’archeologia nel caso delle Soprintendenze e lo spettacolo dal vivo nel caso delle Fondazioni.