Il campo di applicazione dell’Accordo agricolo

Anzitutto ai fini dell’individuazione dell’oggetto dell’Accordo Agricolo si è scelto il metodo dell’elencazione: l’art. 2 dell’Accordo lo dichiara applicabile ai prodotti elencati nell’’Allegato 1, denominati prodotti agricoli. L’Allegato 1, poi, individua espressamente il campo applicativo della nuova disciplina nei soli prodotti di cui ai capitoli da 1 a 24 del Sistema Doganale Armonizzato, escludendo i pesci e i loro derivati. L’elenco attualmente da prendere a base per l’individuazione delle nomenclature e dei capitoli è quello annesso alla “Convenzione internazionale sul sistema armonizzato di designazione e di codificazione delle merci” adottata il 14 giugno 19 3 dal Consiglio di cooperazione doganale. L’Allegato 1 precisa che i nomi o le descrizioni ivi riportate non sono esaustive, e che quindi le descrizioni facenti fede sono solo quelle del sistema doganale armonizzato.88

Anzitutto, l’esclusione del pesce e dei suoi derivati, rispetto alla quale è opportuno precisare che l’Allegato 1 recita testualmente “Chapter 1 to 24 less fish and fish products”. Orbene, il cap. 3 del sistema doganale armonizzato include, oltre ai pesci e ai relativi prodotti trasformati, anche i molluschi e i crostacei: tuttavia, plausibilmente, la tassatività

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dell’elenco deve intendersi anche quale tassatività delle esclusioni, sicché il fatto che sia escluso il pesce non consente di espungere anche questi ultimi. Molluschi e crostacei, pertanto, devono reputarsi compresi nel campo di applicazione dell’Accordo, anche perché, se l’esclusione del pesce dovesse applicarsi analogicamente a tutti gli organismi acquatici, l’intero capitolo 3 sarebbe escluso (in tal caso, ragionevolmente, in luogo della frase “less fish and fish products” ci si sarebbe dovuti attendere un’esclusione del tipo “less Chapter 3”). La stessa logica consente di applicare l’accordo ai preparati a base di crostacei e molluschi, di cui al cap. 16.

Colpisce l’inclusione di un numero elevatissimo di prodotti alimentari umani e animali (l’assoluta maggioranza di quelli in commercio), sia di prima che di ulteriore trasformazione, il che dà all’Accordo “sull’agricoltura” il carattere di un vero e proprio accordo sul commercio interazionale di alimenti e mangimi. La ratio di questa scelta emerge dal ricco contenzioso sorto sull’interpretazione dell’art. XI GATT, e in particolare dai documenti preparatori e interpretativi degli accordi, nonché dalle riflessioni dei Panel precedenti alla nascita del WTO: quanto più ci si pone in una prospettiva “globale”, tanto più il controllo e la regolamentazione dei flussi commerciali di prodotti agricoli di base impone di applicare le stesse regole anche ai prodotti trasformati, senza limitarsi alla sola prima trasformazione. Il raggiungimento di analogo scopo non sarebbe altrettanto possibile, o altrettanto ampio, limitando l’operatività delle regole ai soli prodotti di base.

Essendo, infatti, il prodotto alimentare sempre il frutto dell’elaborazione di prodotti agricoli, l’attività artigianale o industriale che lo concerne rappresenta un fondamentale elemento propulsore della domanda di questi ultimi. Solo applicandosi anche alla maggior parte degli alimenti, le regole dell’accordo sull’Agricoltura, le quali condizionano fortemente la “permeabilità” delle frontiere commerciali, sono in grado di esercitare la maggior incidenza possibile sulla domanda e sull’offerta, interne e internazionali, di prodotti agricoli, e sui rapporti reciproci fra tali grandezze economiche.89

Ne discendono svariate conseguenze, le più importanti delle quali possono essere riassunte in due punti: in primo luogo, una forte incidenza, sul mercato di tali prodotti, delle tematiche non tariffarie, ossia delle questioni di natura sanitaria, per la loro destinazione

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tipica a un utilizzo che comporta necessariamente un’assimilazione da parte dell’organismo dell’uomo e degli animali; in secondo luogo, fortissime implicazioni di natura politica, sociale e umanitaria, poiché tutto ciò che è pattuito in termini di maggiore o minore aperura dei mercati, o i termini di limitazioni al sostegno interno dal settore produttivo primario, incide in modo diretto sia all’autosufficienza alimentare dei paesi più in difficoltà, sia sui flussi commerciali e dunque sulla capacità degli Stati importatori netti di alimenti di approvvigionarsi sul mercato mondiale, nonché, infine, sulle possibilità di ricavare reddito dalle loro produzioni tipiche vendendole al resto del mondo.

Richiama, da ultimo, l’attenzione, la presenza (soprattutto nel cap. 5) di un certo numero di prodotti considerati “sensibili” (per svariate ragioni: etiche, ambientali, sanitarie, ecc.), quali, solo a titolo di esempio, pellicce, avorio, corna, coralli, sigarette, ecc. Rispetto a questi, il fondamentale intento di liberalizzazione sottostante all’Accordo agricolo potrebbe generare legittime preoccupazioni, poiché l’idea che anche per tali merci valgano riduzioni tariffarie e garanzie di accessi a dazio zero può apparire negativa. Peraltro gli impegni derivanti dall’Accordo agricolo vanno anche nel senso di ridurre l’eventuale sostegno interno di cui godano i produttori di tali generi, in modo da disincentivarne la produzione, e di ridurre sensibilmente altresì eventuali sovvenzioni alla loro esportazione, così da renderne meno facile il commercio sul mercato mondiale.

In più, per quanto concerne sigari sigarette e simili, occorre anche considerare come molti governi, nell’ambito di politiche sanitarie nazionali volte alla riduzione del fumo, vi applichino misure fiscali interne fortemente disincentivanti che vanno a colpire indistintamente e in modo eguale tanto il prodotto nazionale quanto quello importato, il che esclude a priori problemi di incompatibilità con il principio di non discriminazione (e specialmente con la clausola del trattamento nazionale, art. III GATT), evitando altresì di affidare al dazio e ai contingenti tariffari una funzione disincentivante che essi potrebbero avere solo a costo di discriminare tra prodotto nazionale e prodotto importato.90

Si noti soltanto che l’applicazione dell’Accordo sull’agricoltura ai derivati del tabacco, e a molteplici produzioni di seconda o ulteriore trasformazione rappresenta una notevole

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estensione della nozione di agricoltura accolta in seno alla WTO e oggetto di disciplina speciale.

Malgrado nel sistema della WTO si debba per forza parlare di un settore agricolo assai “allargato”, quanto meno rispetto al settore primario tradizionalmente inteso, e, quindi, di una nozione di agricoltura, forse, poco rigorosa dal punto di vista della teoria economica, l’esatta e tassativa individuazione dei suoi, seppure larghi, confini, unitamente alla fissazione di regole più precise di quelle del GATT, ha aumentato in modo sostanziale il grado di specialità, prima esistente solo “sulla carta”, dell’agricoltura all’interno del sistema multilaterale degli scambi.91

Un’ultima annotazione: l’elencazione allegata all’Accordo agricolo, a parte la rilevante esclusione del pesce, comprende e supera l’elenco dei prodotti considerati agricoli dall’Allegato I del Trattato CE. Le differenze rispetto al campo applicativo della PAC non dovrebbero, tuttavia, creare problemi, essendo quelle dell’Accordo agricolo norme che impongono forti vincoli al legislatore comunitario in tutte le materie più importanti per la politica agricola (dazi doganali, accesso al mercato, politiche di sostegno alla produzione, al reddito, all’esportazione). La maggior ampiezza del raggio di azione delle norme internazionali implicherà la loro applicazione anche a una serie di prodotti che il diritto comunitario non considera “agrari”, assoggettati dal Trattato CE a regole assai più liberistiche in tema di dazi, di aiuti di Stato, e di concorrenza in genere: per tali prodotti sarà plausibilmente dato riscontrare minori difficoltà di adattamento al diritto del commercio internazionale.92

Conclusivamente, l’aver scelto il metodo dell’elencazione dovrebbe permettere sia di evitare indebite estensioni della specialità normativa a prodotti che non giustificano un trattamento speciale, sia di ridurre il possibile contenzioso sull’agrarietà di un prodotto (ossia, sulla possibilità che detto trattamento speciale gli si applichi), prevenendo in radice l’insorgere di questioni del tipo di quella che oppose Stati Uniti a Tailandia, al fine di

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TANGERMANN, Has the Uruguay Round Agreement on Agriculture Worked Well?, IATRC Working Paper nr. 01/1, 2001, p. 4

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ammettere o meno per le sigarette eventuali restrizioni quantitative, a seconda che esse potessero o meno considerarsi alla stregua di mero tabacco importato “in any form”93