Le regole in tema di sostegno interno al settore agricolo

Il tema del sostegno interno rappresenta un tema del tutto nuovo non solo della materia agricola, ma dell’intero contesto multilaterale. Nel corso della sua lunga esistenza, il GATT non ha mai deviato sostanzialmente dalla sua originaria ispirazione di accordo in materia esclusivamente doganale. Le previsioni inerenti alla politica economica interna degli Stati membri erano sempre rimaste fuori dai round negoziali; anzi, proprio il timore che impegni del genere finissero per vincolare le scelte interne dei Paesi aderenti aveva fatto abortire l’originaria idea di una International Trade Organization, sicché tutte le parti della Havana

Charter che non si limitassero alla sola disciplina delle protezioni alla frontiera (ossia tutte,

tranne quella che divenne poi il GATT) erano rimaste lettera morta.

Il settore agricolo era quello in cui tutti gli Stati, chi più, chi meno, chi prima, chi dopo, avevano sempre fatto amplissimo ricorso a misure di sostegno, in funzione di aiuto, d’incentivo, di emergenza, di sviluppo economico, di sicurezza alimentare, di

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stabilizzazione sociale e, più di recente, di salubrità e qualità degli alimenti, di salvaguardia ambientale, ecc.

Considerando quanto il sostegno interno, da un lato sia capace di destabilizzare il mercato internazionale, e dall’altro sia in grado di vanificare in modo parziale ma sensibile i benefici della riduzione dei dazi si comprende perché nell’Uruguay Round si sia “passato il guado”, e perché proprio per l’agricoltura.

L’Accordo agricolo pone semplicemente (all’art. 6.1) un obbligo generale di riduzione (nella quantità esattamente indicata per ciascun prodotto nella parte IV della Schedule di ogni Paese) di tutte le misure di sostegno ai produttori, con le sole eccezioni tassative che lo stesso articolo individua, in parte direttamente (ad esempio nel paragrafo 4 con la cosiddetta clausola de minimis), in parte rinviando all’Allegato 2 dell’Accordo. Simile differenza di regime normativo (misure di sostegno vietate e misure ammesse, con in più una tipologia intermedia di forme di aiuto temporaneamente consentite, salva futura rimeditazione) ha permesso di classificare le misure di sostegno interno secondo le rispettive caratteristiche, individuate sia in base alle finalità, sia in base al meccanismo operativo. Gli studiosi e i pratici del diritto del commercio internazionale sono soliti, secondo tali criteri, suddividere le misure di sostegno in tre categorie denominate, figurativamente, “scatola gialla”, “scatola verde” e “scatola blu”.

La “scatola gialla” (“amber box”) indica, in termini generali, tutte le misure di sostegno legate al prezzo del prodotto. Si tratta di una categoria residuale ricavabile in via logica dal fatto che le eccezioni contenute nel paragrafo 5 dell’art. 6, e soprattutto nell’Allegato 2, concernono tutte misure prive di collegamento col prezzo (cc.dd. “disaccoppiate”); una deduzione a contrario porta a concludere che il sostegno da ridurre sia, appunto, quello legato al prezzo.132

Questo tipo di supporto economico notevoli svantaggi nell’ottica dell’apertura dei mercati: anzitutto, essendo una parte del costo di produzione sostenuta dall’aiuto pubblico, produce un effetto distorsivo della concorrenza automatico e proporzionale all’aiuto concesso; inoltre, potendo il produttore contare su fatto che a maggior produzione corrisponderà maggior sostegno, esso si risolve in un incentivo a produrre non fondato né sulla domanda

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espressa dal mercato nazionale, né sulle capacità imprenditoriali dei produttori, sicché le risorse pubbliche a ciò destinate finiscono sovente per finanziare un surplus produttivo smaltibile solo mediante esportazioni anch’esse sovvenzionate (le quali, come vedremo, sono a loro volta, secondo l’Accordo agricolo, soggette a obbligatoria riduzione).

Si aggiunga, infine, che un sistema di questo genere finisce per innescare circoli viziosi, poiché è evidente che esso tende a rendere eccedentarie le produzioni agricole dei Paesi finanziariamente più dotati (cioè quelli maggiormente in grado di sostenere il carico degli aiuti “accoppiati” al prezzo); gli Stati più deboli troveranno, probabilmente, sul mercato mondiale una maggiore disponibilità di tali prodotti, a prezzi forse più contenuti, ma difficilmente potranno trarne un incentivo a muoversi in direzione di una loro sicurezza alimentare primaria, la quale può nascere solo da un’autosufficienza strutturale. L’aumento sul mercato mondiale di prodotto alimentare proveniente dai paesi più ricchi (a maggior ragione se esso è venduto a prezzo ribassato) altro non fa che aumentare il grado di dipendenza economica da questi ultimi per i Paesi in via di sviluppo e per quelli meno sviluppati.

Le “Modalities” (punto ) prevedevano che le misure di sostegno interno del tipo “scatola gialla” fossero ridotte, durante i sei anni successivi alla firma, del 2 %, e tale è stata mediamente la riduzione concordata in sede di negoziazione degli impegni, ove si è prevista una riduzione media minore (pari al 13,5%) per i Paesi in via di sviluppo, fra i quali quelli meno avanzati sono pressoché del tutto esentati da obblighi di riduzione (art. 6, par. 2 e art. 15 dell’Accordo).133

Per individuare quali siano le misure di sostegno interno pienamente conformi all’Allegato 2 e pertanto esenti sia dagli obblighi di riduzione sia ex art. 13, lett. (a) da qualsiasi reazione prevista dal GATT (in primo luogo dazi compensativi, o countervailing duties) occorre anzitutto partire dalla clausola “de minimis” (art. 6.4). Essa prevede una sorta di franchigia che esenta da obbligo di riduzione il sostegno interno che non superi il 5% (il 10% per i p.v.s., previsione costituente ulteriore forma di trattamento speciale e differenziato) dal valore della produzione totale annua di un prodotto agricolo di base, e quel sostegno non connesso a specifici prodotti, che non superi il 5% (il 10% per i p.v.s.) dl valore della

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produzione agricola totale del Paese in questione. Tale livello rappresenta anche la sola quantità di sostegno che l’Accordo ammette come legittimo per quegli Stati che non hanno assunto alcun obbligo di riduzione.

Si tratta di una vera e propria “falla” dell’Accordo che ha permesso di non escludere dalla riduzione numerosi e corposi aiuti.

La “scatola verde” (“green box”) include, infine, i sostegni non aventi alcun effetto o, al più un effetto minimo di distorsione del commercio, o sulla produzione (Allegato 2, punto 1). Essi devono inoltre: essere finanziati con risorse pubbliche non provenienti da trasferimenti di denaro dai consumatori; essere tali da non potersi tradurre in sostegno dei pressi a favore dei produttori; e infine avere le finalità individuate dallo stesso Allegato 2. Tra queste ultime: sostegni alla ricerca, alla lotta alle malattie, parassiti e simili, stoccaggi pubblici per la sicurezza dell’approvvigionamento alimentare, aiuti alimentari interni, pagamenti diretti agli agricoltori senza effetti diretti sul prezzo dei prodotti, assicurazione e garanzia del reddito in caso di sua rilevante perdita (30% del reddito agricolo) che non deve, comunque, essere del tutto compensata, o di grave calamità naturale, assistenza al ritiro dei produttori dall’attività, assistenza all’aggiustamento strutturale fornita mediante programmi di smobilizzo delle risorse o aiuti all’investimento, pagamenti concessi nel quadro di programmi ambientali o di assistenza regionale, ecc.

Non va negato che alcune delle forme di aiuto previste dall’Allegato 2 siano, in realtà, prive di quella “innocuità” per il mercato che l’incipit vorrebbe accreditare. Si tratta, talvolta, di forme di sostegno viste con favore più per la ragione che le giustifica, che non per l’effettiva assenza di un potenziale distorsivo del mercato.134

La “scatola blu” (“blue box”) indica, in termini generali, tutte le misure di sostegno non totalmente legate alla produzione o al prezzo di prodotti agricoli, ma aventi una base di calcolo nel dato storico di produzione o negli ettari a ciò destinati: vanno cioè considerate le misure di cui all’art. 6.5, ossia i pagamenti diretti previsti nell’ambito di programmi di contenimento della produzione e purché rispettino i parametri previsti dall’articolo stesso. La “scatola blu” è una categoria intermedia comprendente misure non vietate in do assoluto, tuttavia ammesse solo provvisoriamente e sub condicione. Il loro

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“disaccoppiamento” solo parziale esclude che detti sostegni possano dirsi ininfluenti sulla produzione; essi, ancor più direttamente di quelli inclusi nella “scatola verde”, possono incentivare gli agricoltori a ottenere certi prodotti anziché altri, in vista del premio ottenibile, mentre i loro effetti di riduzione delle sovrapproduzioni agevolano, comunque, l’assunzione di obblighi in tema di ostacoli al commercio e di sussidi alle esportazioni, e dunque rappresentano in ogni caso un contributo alla liberalizzazione del commercio agricolo.

La distinzione tra “scatola verde” e “scatola blu” trova il suo fondamento positivo nell’art. 13 dell’Accordo (la c.d. “clausola di pace”) il quale, mentre dichiara tout court non soggetti alle azioni previste dal GATT e dall’Accordo sulle sovvenzioni negoziato in sede di

Uruguay Round (in specie, i dazi compensativi, o countervailing duties) gli aiuti che siano

totalmente conformi all’Allegato 2, prevede che ogni altro sostegno conforme all’Accordo (inclusi quelli solo parzialmente disaccoppiati dalla produzione di cui all’art. 6.5) sia soggetto a eventuali dazi compensativi se si dimostra che ha provocato un danno a uno Stato membro, e qualora sia concesso a un prodotto specifico in misura superiore al livello di sostegno concesso al medesimo prodotto nel 1992.135