Il contesto italiano la programmazione del settore

All'inizio degli anni '70 una serie di provvedimenti si propongono di disciplinare lo svolgimento dell'attività commerciale, dalla preparazione professionale necessaria per iniziarla, ai criteri per consentire l'attivazione di un nuovo punto vendita, all'orario di apertura al pubblico, alla tutela ed all'informazione al consumatore. La legge 11 giugno 1971 n. 426, abrogata nell’aprile '99, introduce alcuni concetti fondamentali che segneranno per un trentennio l'evoluzione di questo settore:

- la professionalità degli addetti. Esercitare una qualsiasi attività commerciale è vincolata al possesso della dovuta conoscenza e professionalità: tale competenza dovrà essere documentata mediante un biennio di svolgimento dell'attività commerciale nel settore (ingrosso, dettaglio, ristorazione, ecc.) e nella merceologia (alimentare, non alimentare) similare a quella che si intende avviare in qualità di dipendente o di collaboratore familiare o attraverso il superamento di uno specifico esame davanti ad un'apposita commissione istituita presso la Camera di Commercio. Viene di fatto istituito uno specifico albo

professionale per il settore, denominato registro esercenti il commercio, che abilita per l'intero territorio nazionale;

- la programmazione settoriale. Il rilascio di nuove autorizzazioni commerciali, l'ampliamento ed il trasferimento di quelle esistenti, debbono essere autorizzati dal Sindaco (o dalla Regione se la superficie di vendita è superiore ai 1.500 mq. che si riducono a 400 mq. nei Comuni con meno di 10.000 abitanti) sulla base di un "piano commerciale" preventivamente elaborato ed approvato dal Consiglio Comunale. Tale atto amministrativo si deve proporre l'obiettivo di favorire una razionale evoluzione dell'apparato distributivo, nel rispetto delle previsioni urbanistiche assicurando la migliore funzionalità e produttività del servizio da rendere al consumatore promuovendo, anche con l'adozione di tecniche moderne, lo sviluppo e la produttività del sistema nonchè un adeguato equilibrio tra le varie forme distributive. Nella stesura di questo "programma" comunale hanno tuttavia spesso prevalso interpretazioni restrittive dello sviluppo del settore, per cui tale programmazione si è spesso manifestata più con vincoli e divieti che con progetti e proposte. Una prima fase che giunge fino agli anni '70 e che rappresenta la continuazione delle normative definite nel periodo delle leggi corporative (anni '30) nella quale l'esercizio dell'attività commerciale è di fatto libero: tutti possono aprire un negozio, dietro la concessione da parte del Sindaco di una licenza. La decisione della massima autorità comunale deve essere assunta sentendo il parere di una commissione comunale ma senza particolari criteri che tengano conto della merceologia, della localizzazione, della dimensione, ecc.

2.2.1 Dal quantitativo al qualitativo

La fase successiva è quella che si è avviata con gli anni '80, contrassegnata da una serie di norme e disposizioni che hanno consentito, nel campo del commercio in sede fissa, ampliamenti e trasferimenti dei negozi, indipendentemente dalla normativa del piano commerciale: la legge Marcora (introdotta sotto forma di decreto-legge nel 1982 e continuamente reiterata fino all'approvazione nella legge 27.3.1987 n. 121) ed il cosiddetto "testo unico", un decreto ministeriale (del 4.8.1988 n. 375) che non si limitava ad unificare precedenti provvedimenti (del 1972, del 1976 e del 1986) ma introduceva nuovi principi in materia di ampliamenti delle grandi strutture di vendita. Tale orientamento, di impronta liberale, si manifesta anche nei settori collaterali quali gli orari di apertura al pubblico, totalmente liberi durante i giorni feriali. Nelle nuove leggi riferite ai pubblici esercizi (ristoranti e bar) ed al commercio ambulante, entrambe emanate nel 1991, scompare la pianificazione quantitativa comunale. È la fine di un'idea dello sviluppo commerciale basato sulla sola programmazione economica, sul rapporto tra domanda ed offerta: i criteri autorizzativi vengono di fatto affidati alla compatibilità urbanistica dei locali ed al possesso dei requisiti professionali da parte dei titolari. In sostanza, anche in Italia avviene un'armonizzazione con la situazione normativa esistente negli altri Paesi europei.

Va notato che questa situazione ha portato un considerevole incremento delle forme innovative nel commercio (dai supermercati ai centri commerciali, dai punti di vendita in franchising nei centri storici alle nuove forme della ristorazione e della somministrazione di bevande) in quanto le iniziative risultano prevalentemente affidate alle scelte dell'imprenditore commerciale che può acquistare esercizi (e relative autorizzazioni) esistenti e trasferirle in località più idonee con adeguati ampliamenti evitando in questo modo i "vincoli" del piano commerciale il quale, generalmente, punta ad un mantenimento dello status quo o ad uno sviluppo limitato al completamento della rete di servizio esistente.

2.2.2 Fine anni ’90: il primato dell’urbanistica

Verso la fine degli anni ’90 viene varato il decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 114 (noto come decreto Bersani) che ha introdotto una considerevole dose di liberalizzazione del settore, superando anche sotto il profilo giuridico, i numerosi vincoli all'entrata posti nel passato a tutela del settore. Nessun requisito professionale, se non per chi vende alimentari; abolizione delle tabelle merceologiche e distinzione dei prodotti venduti in soli due grandi settori: alimentari e non alimentari; superamento delle superfici minime dei locali e dei contingenti di superficie per le nuove iniziative: questi i punti caratterizzanti la nuova disciplina che basa la programmazione del settore prevalentemente sui fattori di ordine urbanistico. Libertà di insediamento per gli esercizi di vicinato (inferiori ai 150 mq di superficie di vendita o ai 250 mq nei Comuni con più di 10.000 abitanti) a condizione di conformità urbanistica dei locali; criteri autorizzativi comunali per le medie strutture di vendita (esercizi con superficie di vendita compresa tra i 150 ed i 1.500 mq o i 250 ed i 2.500 mq, a seconda della classe demografica dei Comuni) definiti e gestiti con procedure di tipo urbanistico e viabilistico; ruolo determinante delle localizzazioni urbanistiche per le grandi strutture di vendita (esercizi con superficie di vendita superiore a 1.500 o 2.500 mq), con intervento nella procedura autorizzativa della conferenza dei servizi a cui partecipano Provincia e Regione, oltre al Comune e i comuni contermini. Il DLgs 114/98 ha definito i principi generali della disciplina del settore affidando poi la concreta attuazione di essi su scala territoriale ai diversi livelli istituzionali: Regione, Provincia, Comune. Le modalità operative della interrelazione tra le varie realtà sono definite nei provvedimenti regionali e nelle indicazioni della Provincia. In questo senso il decreto Bersani può essere definito "federalista", nel senso cioè che ha lasciato ampia autonomia al livello regionale sulle forme e sulle modalità applicative di una disciplina nazionale. In effetti le decisioni regionali presentano caratterizzazioni molto diverse, in alcuni casi contrastanti con lo stesso spirito della norma quadro nazionale e non rari sono stati gli interventi ministeriali e dell'autorità garante della concorrenza e del mercato (antitrust) per ricondurre in una cornice di coerenza istituzionale i provvedimenti assunti dalle varie realtà regionali. A differenza di quel che è accaduto per gli altri settori economici lo sviluppo della distribuzione è stato per quasi un trentennio fortemente condizionato da norme e disposizioni stabilite non solo dal legislatore nazionale, ma anche e soprattutto dal livello istituzionale comunale. Mentre infatti l'insediamento di un'attività artigiana o professionale o industriale risultava subordinata alla sola disponibilità di una sede idonea dal punto di vista urbanistico ed edilizio ed alla relativa "comunicazione" al Comune nel cui territorio tali locali erano localizzati, l'attività commerciale si serviva fino al 1999 di un'apposita "autorizzazione" per il cui ottenimento era necessario possedere una serie di requisiti professionali (superamento di un esame di abilitazione presso la Camera di Commercio) e di conformità ad alcuni parametri economici locali (contenuti in un apposito piano commerciale comunale) quali la superficie dei locali, le tabelle merceologiche e soprattutto, per i prodotti alimentari e di abbigliamento, alla previsione di autorizzabilità fatta dal Consiglio Comunale nel succitato piano commerciale. Non tutte le iniziative commerciali hanno potuto quindi essere autorizzate, nonostante il possesso da parte dei promotori dei requisiti di professionalità individuale e di idoneità urbanistica dei locali. Il Comune, attraverso il “piano commerciale” previsto dalla legge 426/71, poteva quantificare rigidamente lo sviluppo in termini di superficie di vendita per le singole specializzazioni (tabelle) merceologiche, ed in questa previsione escludere nuovi insediamenti non valutati necessari per l'organizzazione del commercio sul proprio territorio. Da queste considerazioni emerge l'importanza della legislazione nell'evoluzione del commercio, fattore che in un determinato periodo (anni '70

e prima metà degli anni '80) è stato forse più importante delle condizioni di mercato e delle previsioni urbanistiche sull'uso del territorio. Dal dopoguerra ad oggi la regolamentazione del commercio può essere divisa in quattro fasi diversamente caratterizzate. Con conversione in legge del decreto Bersani, ovvero la Legge n. 248/2006, si creano misure in materia di lotta all' evasione fiscale, liberalizzazioni e competitività.