Il Piano Strategico Nazionale della Portualità e della

Logistica

Da quanto evidenziato fin ora, sembra evidente la necessità di una riforma che consenta al Paese di cogliere la vasta gamma di opportunità di crescita e sviluppo ad esso correlati, contrastando la perdita di competitività che l’Italia sta subendo a fronte di quanto detto sulla lenta crescita dei porti del Mediterraneo rispetto all’aumento generalizzato dei traffici nell’area. Da oltre vent’anni il settore attende una nuova normativa, a sostegno di questo fatto due passaggi istituzionali che si sono concretizzati. In primis l’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri del Piano Della Logistica E Portualità presentato da Graziano Delrio. Il Piano pubblicato dal ministero dei trasporti si pone come obiettivo principale quello di aggiornare il sistema portuale italiano rispetto a quanto accade nel mercato mondiale, per far così ripartire l'economia italiana partendo anche dagli scali commerciali e turistici. Per raggiungere tale scopo una delle novità principali riguarderà i processi di governance. Diverse le novità introdotte, dalla riduzioni da 24 a 14 delle Autorità Portuali e la loro trasformazione in sistemi portuali, con l’introduzione di una regia unitaria affidata alla Direzione generale unica per i porti e la logistica al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Il Piano prevede anche una drastica riduzione dei membri dei rinnovati Comitati di gestione delle Autorità portuali, che scenderanno da 340 a 70 ed investimenti per

182 ammodernare le infrastrutture. Il secondo tassello è l’approvazione delle norme della legge Madia che prevede che il Governo metta in atto tutta una serie di azioni per il rilancio del sistema portuale. Le Autorità Portuali dovrebbero quindi essere ridotte a quindici e così accorpate: Taranto, Bari, Gioia Tauro, Cagliari con Olbia, Civitavecchia, Napoli con Salerno, Venezia, Trieste, Genova con Savona, La Spezia con Marina di Carrara, Livorno con Piombino, Augusta, Palermo e Ravenna con Ancona. Il principale scalo italiano è Genova, con 2.172.944 Teu (misura standard di volume nel trasporto del container) movimentati, anche se Gioia Tauro è leader nello smistamento dei container199.

Ecco che al fine “di migliorare la competitività del sistema portuale e

logistico, di agevolare la crescita dei traffici delle merci e delle persone e la promozione dell'intermodalità nel traffico merci, anche in relazione alla razionalizzazione, al riassetto e all'accorpamento delle Autorità Portuali esistenti”, il decreto legge n.133 dell’11 settembre 2014, detto Sblocca Italia,

convertito dalla legge 164 dell’11 novembre 2014, all’art.29 comma 1 prevede l’adozione del Piano Strategico Nazionale della Portualità e della Logistica (PSNPL).

La stesura del presente Piano è stata condotta dal Ministero delle Infrastrutture con il supporto di Ernst&Young Financial Business Advisors S.p.A., ma un contributo fondamentale lo hanno dato il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica – Presidenza del Consiglio dei Ministri, Confetra, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Cassa Depositi e Prestiti, Banca d’Italia, Unione Interporti Riuniti, Rete Ferroviaria Italiana, Confitarma, Uirnet S.p.A., RAM s.p., TRT s.r.l., fornendo dati e statistiche che hanno permesso di analizzare la situazione attuale e futura del nostro Paese in questo ambito.

Il piano cancella il modello ormai superato di porto come scalo di carico e scarico della merce e fa nascere quello di piattaforma logistica, uno spazio a filo

199

Cfr. Gatti Cinzia, "Riforma dei porti in arrivo, ecco cosa cambierà", 4 settembre 2015, savonanews.it.

183 di banchina che lega le differenti modalità di trasporto e punta dichiaratamente a portare la merce dal mare al treno, cercando di limitare il più possibile lo strapotere della gomma su cui è oggettivamente impossibile pensare di caricare altri container. Non a caso, il governo nella Legge di Stabilità dovrebbe inserire agevolazioni fiscali per chi fa viaggiare merci su ferro e mare, i cosiddetti “ferrobonus” e “marebonus”200

.

La struttura del documento inizia con l' analisi dei molteplici aspetti che condizionano le performance della portualità italiana, dagli accordi e prospettive Euro Mediterranee, all’analisi degli scenari geo-economici globali, alla domanda dei traffici nei diversi segmenti, all’analisi dell’offerta infrastrutturale e dei servizi, nonché alle procedure amministrative di controllo. Inoltre il Piano prende atto della particolare struttura della portualità italiana, il sistema italiano ha infatti delle caratteristiche e delle specificità che lo rendono difficilmente confrontabile con quelli di altri Paesi, sia del bacino del Mediterraneo, dalla Spagna ai Paesi del Medio Oriente e del Nord Africa, sia con quelli del Northern Range. Molti porti distribuiti su una costa molto estesa e la conformazione geo-morfologica dell’Italia rendono difficile concentrare in pochissimi porti le funzioni che più di altre beneficiano di economie di scala. Inoltre, i porti italiani sono quasi tutti collocati nei pressi del centro delle città storiche che condizionano e da cui sono condizionati, con ampi spazi di waterfront sottratti alle funzioni urbane e limitate possibilità di espansione lungo le coste.

Il governo sottolinea il punto debole del sistema logistico del paese: la burocrazia, appesantita da una «normativa complessa e disomogenea, con stratificazione multilivello». Secondo il Consiglio dei ministri, la legge- governance della portualità italiana, la 84 del 1994, ha ormai evidenziato «limiti e distorsioni evidenti» così l'Autorità di sistema portuale dovrebbe ringiovanirla,

200

Cfr.. Minella Massimo, " Autorità Portuali, arriva la svolta di Delrio, il piano del ministro ne cancella 10 su 24, i membri scendono da 20 a 10 ma soprattutto si ridisegna il comparto in termini di piattaforme logistiche in grado far crescere la capacità di offerta sul mercato globale del trasporto merci", larepubblica.it, 14 dicembre 2015.

184 ma solo se il loro numero non sarà eccessivo, in nome proprio di quella necessaria semplificazione burocratica di cui la logistica ha bisogno. Poi individua i dieci obiettivi strategici per il Sistema Mare, le azioni strategiche che corrispondono a ciascuno di essi e le attività operative da mettere in campo con atti normativi, regolamentari e organizzativi da adottare successivamente, con tempistiche diverse, durante il processo di implementazione e di aggiornamento del Piano.

185 Con semplificazione e snellimento, il primo obiettivo, intendiamo il raggiungimento di una migliore organizzazione volta alla riduzione dei tempi e dei costi di transito delle merci nonché l’ottimizzazione degli interventi sui Porti. È fondamentale migliorare l’efficienza e l’efficacia dei Servizi Tecnico-Nautici, uniformare le condizioni di accesso alle concessioni demaniali, favorire efficienza e uniformità del lavoro portuale; creare le condizioni per mercati più concorrenziali e trasparenti nei porti italiani, questo è il contenuto del secondo obiettivo. Insieme agli interventi infrastrutturali è necessario migliorare l’accesso lato terra e lato mare, attraverso il potenziamento della rete ferroviaria e promuovendo nuovi servizi e collegamenti marittimi a supporto di mercati e filiere logistiche; mentre l’incremento della competitività dentro e fuori i porti è possibile con un’attività di coordinamento che garantisca l’integrazione funzionale e gestionale dei sistemi portuali con gli interporti e con le piattaforme logistiche, nell’ottica non solo di valorizzare la contiguità territoriale, ma anche le omogeneità strategiche, anche tra realtà territorialmente non adiacenti. È necessario puntare ad un miglioramento complessivo delle prestazioni dei porti italiani per le diverse tipologie di traffico anche attraverso la rimozione dei limiti infrastrutturali, evitando sprechi di risorse pubbliche e massimizzando il coinvolgimento di capitali privati, attraverso l’incentivo del ricorso, tra gli altri, allo strumento del project financing e delle forme di sostegno garantite dalla Banca Europea degli Investimenti, al fine di migliorare le prestazioni del Sistema Mare, è necessario agire sul recupero e ammodernamento del capitale infrastrutturale esistente relativo alle opere di protezione, banchine, terminali, sistemi ausiliari, adeguamento mirato di fondali e banchine. Inoltre, occorre favorire l’innovazione tecnologica ed in particolare la diffusione di Intelligent Transport Systems201 per la gestione delle operazioni portuali. L’innovazione

201

Con ITS (Intelligent Transport o Transportation Systems) o “sistemi di trasporto intelligenti” (STI), s’intende: «l’integrazione delle conoscenze nel campo delle telecomunicazioni, elettronica, informatica - in breve, la “telematica” - con l’ingegneria dei trasporti, per la pianificazione, progettazione, esercizio, manutenzione e gestione dei sistemi di trasporto. Questa integrazione è finalizzata al miglioramento della sicurezza della guida e all’incolumità delle persone (safety), alla sicurezza e protezione dei veicoli e

186 deve essere non solo market driven, ma deve anche coincidere con investimenti nazionali dedicati alla ricerca nel settore, incentivando i collegamenti delle università e dei centri di ricerca con il territorio e con il tessuto industriale collegato alla portualità e alla logistica. La crescita del Sistema Mare e la massimizzazione del suo valore aggiunto devono avvenire nel rispetto del principio della sostenibilità; pertanto, è necessario ridurre l’impatto dei porti sull’ambiente in termini globali (gas serra) e locali, a tal fine si intende promuovere l’utilizzo intelligente dell’energia attraverso l’adozione di misure orientate a risparmio ed efficienza energetica, integrate alle tecnologie di produzione e sfruttamento delle fonti rinnovabili. Ci si propone inoltre di incentivare iniziative volte alla minimizzazione dell’impatto ambientale dei sistemi portuali nel loro complesso, anche attraverso l’uso razionale delle risorse, anche nel settore della progettazione degli investimenti, risulta necessario innovare il modo con cui concepire e disegnare l’infrastruttura portuale e come essa si relaziona con i propri utenti, attraverso l’integrazione con elementi di innovazione tecnologica.

Attraverso una pianificazione centralizzata e pluriennale delle risorse finanziarie per le infrastrutture, da garantirsi attraverso il redigendo Documento di Programmazione Pluriennale, si intende fornire certezza e continuità delle risorse necessarie per gli investimenti dei sistemi portuali, tale obiettivo potrà essere raggiunto attraverso una messa a sistema delle fonti esistenti come il Piano Juncker, al fine di individuare la fonte più corretta da imputare a ciascuna categoria di investimento, in ragione del grado di maturità dello stesso, dei suoi obiettivi specifici, dell’analisi costi benefici condotta e delle previsioni circa le sue tempistiche realizzative. Il nono obiettivo evidenza come Un coordinamento nazionale forte ed efficace e la condivisione sono due esigenze imprescindibili

delle merci (security), alla qualità, nonché all’efficienza dei sistemi di trasporto per i passeggeri e le merci, ottimizzando l’uso delle risorse naturali e rispettando l’ambiente. Per il perseguimento di tali obiettivi, si richiede la combinazione di conoscenze e strumenti dell’ingegneria dei sistemi di trasporto con procedure, sistemi e dispositivi atti a permettere la raccolta, comunicazione, analisi e distribuzione di informazioni e dati tra soggetti, veicoli e merci in movimento, nonché tra questi e le infrastrutture o i servizi per il trasporto e le applicazioni della tecnologia dell’informazione.

187 per garantire la realizzazione di una visione integrata per il settore della logistica e della portualità, che si auspica possa rafforzarsi attraverso il coinvolgimento armonico, in raccordo strutturato con il sistema delle Regioni, anche di quelle realtà portuali di importanza regionale in cui si svolgono importanti attività dal punto di vista del trasporto merci e passeggeri. Il livello nazionale, sia nel momento dell’assunzione delle decisioni, sia nel momento del controllo sulla loro attuazione, è infatti garanzia di approccio omogeneo e di azione geopolitica integrata per la proiezione internazionale delle sfide e delle potenzialità del Sistema Mare per l’intero Paese. Per fare questo, è necessario ampliare le funzioni della Direzione Centrale del Ministero dedicata, che diverrà la Direzione Generale della Portualità e della Logistica, e che si occuperà, da un lato, di pianificare gli investimenti, e, dall’altro, di coinvolgere gli stakeholder del cluster marittimo e logistico in modo strutturato e continuo, consentendo il giusto grado di coinvolgimento di coloro che oggi operano in uno scenario frammentato. Inoltre, tutte le scelte centralizzate dovranno essere trasparenti sia verso le istituzioni italiane ed europee, sia verso le imprese e gli operatori del settore. Esse devono quindi essere supportate da evidenze scientifiche ed analisi di scenario costantemente aggiornate: pertanto quello del Monitoraggio centralizzato e con cadenze prefissate della domanda dei diversi mercati collegati alla portualità e alla logistica marittima, oltre che dell’armatura infrastrutturale, sarà un tema centrale per il raggiungimento di questo obiettivo generale.

L’ultimo obiettivo tratta dell’attualizzazione della governance del sistema mare, occorre un maggiore coordinamento nazionale, ma non solo, un vero e proprio ripensamento della struttura di ripartizione del territorio nazionale, che consenta semplificazione e riduzione dei costi, ma soprattutto che garantisca di superare quell’ “individualismo portuale” che ha causato molte criticità allo sviluppo del settore nel passato. Agire attraverso una logica di accorpamento, del resto, oltre che rispondere ad una chiara indicazione della Legge 164/ 2014, costituisce una chance unica di superare un fattore oggettivo che ha sempre penalizzato la portualità italiana: l’assenza o la limitatezza di aree di espansione

188 territoriale per i nostri porti, con un’obiettiva situazione di land locking che non ha possibilità di essere mutato se non, appunto, attraverso una logica di sistema. Accorpare realtà territorialmente contigue è lo strumento per creare aree di espansione territoriale dei nostri porti, senza espanderli fisicamente. Espansione reciproca attraverso la fusione delle proprie aree, ottimizzando l’utilizzo degli spazi, degli investimenti in atto, del personale, dei rapporti con gli operatori del cluster e dei rapporti con il tessuto sociale, economico e produttivo, nonché con le università e con i centri di ricerca.

Infatti, la definizione di una strategia nazionale per il sistema della portualità e della logistica deve tener conto, oltre che dell’offerta infrastrutturale e dei servizi, anche degli aspetti di governance del sistema, che ne affiancano lo sviluppo. Per quanto riguarda il nostro sistema, ad oggi la legge di riferimento è 84/94 che si è dimostrata la prima ad avviare un processo di liberalizzazione ed innovazione segnando il passaggio dal modello di governance da Public Service a Landlord Port Model con le relative modifiche negli assetti istituzionali ed operativi, infatti con essa sono nate le Autorità portuali dotate di autonomia organizzativa, di bilancio e finanziaria, e la gestione dei terminal è stata affidata a soggetti privati. Il risultato è stato la nascita di numerosi attori che devono interagire tra loro per lo svolgimento e la gestione dell’intero sistema portuale, questi possono essere suddivisi in cinque categorie:

1. regolazione e vigilanza, in capo al Ministero202;

2. indirizzo e coordinamento gestionale, attribuiti alle AP203;

3. gestione operativa, attribuita principalmente a operatori privati204;

202

Regolazione delle concessioni di aree e banchine portuali (non esercitata), Regolazione delle Autorizzazioni e Vigilanza sulle Autorità Portuali.

203 _{Rilascio concessioni delle aree e banchine portuali, rilascio di un numero limitato di Autorizzazioni}

alle imprese aventi obbligo di pubblicazione delle tariffe; indirizzo, programmazione, coordinamento e controllo operazioni portuali, promozione dei traffici;

204 _{Fornitura a titolo oneroso di alcuni servizi di interesse per gli operatori commerciali, non}

strettamente connessi alle operazioni portuali; manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni nell’ambito portuale, compreso il mantenimento dei fondali; imbarco, sbarco, stoccaggio e immagazzinaggio merci; fornitura di servizi alle navi; altre attività economiche.

189 4. programmazione strategica, pianificazione e gestione degli

investimenti205;

5. regolazione e gestione dei controlli206.

Il presente modello presenta, ovviamente, dei vantaggi e degli svantaggi.

Figura 21 - Fonte: il piano strategico nazionale della portualità e della logistica.

I principali vantaggi possono essere racchiusi: nell’applicazione delle logiche di mercato, anche se attraverso concessioni ed autorizzazioni è regolato con

205

Proposta del Piano Regolatore Portuale (PRP); proposta del Piano Operativo Triennale (POT); adozione del Piano Regolatore Portuale (PRP); adozione del Piano Operativo Triennale (POT); rapporti con stakeholder istituzionali/pubblici per allineamento alle strategie portuali; programmazione strategica infrastrutturale; finanziamento delle opere; realizzazione delle opere.

190 l’affidamento delle aree e della gestione dei servizi portuali ai terminalisti, secondo l’art.18 della legge 84/94, e alle imprese portuali, secondo l’art.16 della stessa legge. Inoltre, vengono facilitati i rapporti con gli enti locali e la conoscenza delle problematiche di carattere locale e operativo, grazie alla presenza territoriale. Gli svantaggi sono connessi all’elevata frammentazione e lo scarso coordinamento degli operatori portuali, la limitata autonomia delle Autorità Portuali legata al processo decisionale influenzato dalla partecipazione di numerosi soggetti rende più complesso comporre interessi spesso contrastanti, conseguenti impatti sui tempi di approvazione dei Piani Regolatori Portuali, la complessità del processo di nomina dei presidenti delle Autorità Portuali e la difficoltà, in presenza di altri soggetti con funzioni autonome, di esercitare il ruolo di coordinamento attribuito alle Autorità Portuali dalla legge 84/1994 che abbia anche il compito di rappresentare il sistema Paese nelle sedi internazionali; oltre che alla limitata autonomia finanziaria. Infine, vengono riscontrate difficoltà nel creare e gestire dal basso progetti di investimento integrati, non disponendo di funzioni giuridiche e strumenti per promuovere efficacemente ed effettuare una programmazione integrata multimodale trainando gli atri soggetti interessati (gestore infrastruttura ferroviaria, stradale ).

L'intervento della Corte Costituzionale sul ruolo delle Regioni nella materia portuale spinge il governo a un passo intermedio, la verifica del testo in conferenza Stato- Regioni, prima di proseguire sulla strada delle riforme. Due, infatti, sono gli strumenti su cui il ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti Graziano Delrio ha deciso di far correre il progetto riformista dei moli italiani: il piano della logistica e della portualità, già approvato dal consiglio dei ministri ad agosto, e il decreto di riforma della governance delle autorità portuali. Tutto ha inizio quando il Relatore del Ddl di delega al governo per la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche presenta un emendamento in Commissione Affari Costituzionali (Em. 7.1001) che, in pratica,trasferisce al governo la funzione legislativa sulla portualità italiana: materia soggetta, in base alla Costituzione vigente, alla potestà legislativa concorrente Stato-Regioni.

191 L’emendamento in questione non dice neanche una parola sui principi e i criteri direttivi che dovrebbero guidare il governo nell’esercizio della delega legislativa che, in questo caso, riguarda il processo di riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina delle Autorità portuali, nulla neanche sulle modalità in base alle quali accorpare o sopprimere queste Autorità e nessun riferimento ai dati sulla movimentazione delle merci e dei passeggeri nazionali e internazionali, alla coerenza con la programmazione comunitaria, ai corridoi plurimodali, alle Reti transeuropee Ten-T e neanche una parola, infine, sulla sorte dei lavoratori attualmente impiegati presso queste Autorità. Una delega “in bianco” in piena regola e in palese contrasto con l’art. 76 della Costituzione che recita espressamente:“L’esercizio della funzione legislativa non può essere

delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi, e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti”.

In un contesto di mercato caratterizzato da limitata disponibilità di risorse finanziarie pubbliche, si avverte infatti la necessità di favorire un sempre maggiore coinvolgimento dei privati nella realizzazione di investimenti infrastrutturali attraverso il ricorso più spinto a strutture di finanziamento in partenariato pubblico- privato (PPP) nonché tramite l’utilizzo di innovativi strumenti quali i project bond. Tale esigenza emerge con grande evidenza nel settore portuale italiano dove risulta rilevante il problema connesso al finanziamento di progetti, anche di taglia medio-piccola. Sono numerosi i fattori che frenano la presenza di capitali privati, in primis il difficile coordinamento tra i vari livelli decisionali della P.A. (Amministrazioni Comunali/Provin- ciali/Regionali e Autorità Portuali), i cui interessi, a volte contrastanti, tendono a vanificare il buon esito di progetti portuali di grande valenza per il sistema produttivo locale e nazionale. Occorre, dunque, rimuovere le criticità del sistema per rendere i porti italiani non solo vantaggiosi per l’operatività delle shipping company, ma anche attrattivi per la partecipazione diretta dei privati al loro ampliamento e efficientamento. Per accrescere l’appeal dei nostri scali di fronte

192 agli investitori, occorre una riorganizzazione generale dell’assetto operativo e di governance della portualità nazionale, effettuata a livello centrale207.

Inoltre, alla luce delle migliori esperienze dei modelli amministrativi del nord Europa, dotate di un effettivo potere di coordinamento tra tutte le amministrazioni pubbliche presenti in ambito portuale, del potere di programmare insieme alle Regioni interessate e ai gestori delle reti stradali, autostradali e ferroviarie i collegamenti tra il porto, i corridoi transeuropei di riferimento del porto in questione e le infrastrutture logistiche presenti nel bacino interessato, evidenziano la necessità di introdurre in Italia un nuovo modello di governance del sistema logistico, con una maggiore centralità dei porti a partire dai quali si dirama la rete logistica essenziale per il mercato nazionale208.

In altre parole, il recupero di efficienza e competitività dei sistemi portuali italiani passa necessariamente attraverso una semplificazione degli adempimenti amministrativi connessi allo svolgimento delle attività portuali, questa a sua