Il regime unico di pagamento del “primo pilastro”

A seguito della ratifica del Regolamento CE n. 1782/2003 e successivi regolamenti attuati- vi, sono stati significativamente modificati i criteri per l’erogazione degli aiuti agli agricoltori, attraverso l’introduzione del Regime di Pagamento Unico aziendale (RPU), in vigore in Italia dal 1° gennaio 2005. Diversi sono i meccanismi di sostegno che rientrano nel nuovo ambito di paga- mento unico nelle modalità di applicazione per il 2007; inoltre, in aggiunta allo schema di paga- mento unico, si applicano alcuni pagamenti ancora accoppiati e il cosiddetto art. 69 (tab. 3.1). Partendo dallo schema di Pagamento Unico, questo riguarda, a partire dal 2005, il comparto dei cereali e delle proteoleaginose (le cosiddette COP), la zootecnia bovina da carne e da latte e gli ovicaprini; l'olio d'oliva, il tabacco e il cotone, dal 2006. Le altre Organizzazioni Comuni di Mer- cato (OCM) restano escluse dallo schema (Henke e Pupo d’Andrea, 2005).

tab. 3.1 – applicazione del “primo pilastro” per le ocm più rilevanti in piemonte

settori entrata sostegno prima delle riforme dopo le riforme

in vigore

Seminativi COP 2005 pagamenti per superficie; sostegno sostegno di prezzo (per alcuni di prezzo (per alcuni cereali) cereali); pagamenti art.69 Leguminose da granella 2005 pagamenti per superficie -

Sementi 2005 pagamenti per superficie pagamenti per superficie

Riso 2005 sostegno di prezzo (elevato) pagamenti per superficie; sostegno di prezzo (ridotto)

Carni bovine 2005 sostegno di prezzo (limitato); sostegno di prezzo (limitato); pagamenti a capo pagamenti art.69

Carni ovicaprine 2005 pagamenti a capo pagamenti art.69

Foraggi essiccati 2005 aiuto alla trasformazione aiuto alla trasformazione (dimezzato) Latte 2006 sostegno di prezzo sostegno di prezzo (ridotto del 25%) Tabacco 2006 aiuto alla produzione fino al 2009: aiuto alla produzione

(ridotto del 40%)

Zucchero 2006 sostegno di prezzo sostegno di prezzo (ridotto del 42%); pagamenti art.69

Ortofrutticoli freschi 2008 interventi di regolazione interventi di regolazione dell’offerta dell’offerta tramite le OP tramite le OP

Ortofrutticoli trasformati 2008 aiuto alla produzione pagamenti per superficie

Vino 2009 sostegno di prezzo (tramite fino al 2012: sostegno diprezzo (via le distillazioni) distillazioni, a discrezione degli SM)

Fonte: nostro adattamento da Frascarelli, 2008

Come detto, alcuni aiuti specifici, parzialmente accoppiati, sono previsti nell'ambito dei seminativi, per il grano duro e per le piante proteiche, per il riso, per alcuni prodotti del compar- to dell'ortofrutta trasformata (pomodoro da industria, agrumi) e per la frutta in guscio. Per il tabacco, il vino e l'ortofrutta, sia fresca che trasformata, sono previsti programmi strutturali per il miglioramento delle produzioni, rispetto ai quali è necessario verificare la compatibilità con i Programmi di Sviluppo Rurale nelle aree interessate.

Agli Stati membri è data facoltà di un taglio nella misura massima del 10% del massimale nazionale di ciascuna componente settoriale, il cui ricavato viene destinato a pagamenti degli stessi comparti per sostenere alcune attività agricole ritenute importanti per la tutela e la valoriz- zazione dell'ambiente e per il miglioramento della qualità dei prodotti (Reg. 1782/2003, art.69). L'obiettivo della misura è di offrire agli Stati membri un ulteriore strumento di orientamento del

sostegno nell’ambito del “primo pilastro” della PAC, che favorisca, per l'appunto, le attività rite- nute più in sintonia con la protezione dell'ambiente e la valorizzazione della qualità. In realtà, l'articolo 69 non pone paletti molto restrittivi per l'accesso agli aiuti supplementari, assumendo una posizione molto cauta a fronte di eventuali rischi di perdite legate alla non piena utilizzazio- ne delle risorse (Henke e Pupo d’Andrea, 2005).

Secondo l’Anagrafe Unica messa a disposizione dalla Regione Piemonte complessivamen- te nel 2007 sono stati erogati in Piemonte quasi 335 Meuro di sostegno pubblico derivante dal Regime di Pagamento Unico. Il numero complessivo di beneficiari ha superato le 43.000 unità, mentre la SAU riferibile è stimata in 930.000 ettari (tab. 3.2).

A livello territoriale, la maggior parte dei beneficiari risulta localizzata nelle province di Cuneo, Torino e Alessandria, che per altro sono le principali province agricole piemontesi; la stes- sa distribuzione si riscontra anche in termini di montanti totali, anche se vale la pena di evidenzia- re il caso della provincia di Vercelli, che in termini di erogazioni si colloca prima di quella asti- giana, quarta provincia per numero di beneficiari. Tale inversione è imputabile principalmente alla forte specializzazione degli agricoltori vercellesi nella coltivazione del riso, che beneficia in modo consistente di un aiuto ancora accoppiato.

tab. 3.2 - beneficiari, sau e importi relativi al rpu in piemonte nel 2007, per provincia

regime di provincia totale

pagamento unico al at bI cn no to vco vc piemonte

Beneficiari (n.) 6.917 4.697 969 15.784 1.697 10.577 397 2.237 43.275 SAU (ha) 147.788 55.298 25.967 292.100 59.012 235.611 11.482 103.017 930.276 Pagamenti (000 euro) 42.387 16.077 6.820 89.036 39.270 67.200 729 73.098 334.616

Fonte: Regione Piemonte, Anagrafe Agricola Unica

Come già detto il RPU comprende diversi strumenti di azione: i diritti disaccoppiati, le quote accoppiate a diverse specifiche produzioni (Titolo IV del Reg. 1782/2003), i premi quali- tà (ex art. 69), gli aiuti supplementari (ex art. 12). Nella realtà, la maggior parte degli importi erogati derivano dai cosiddetti diritti storici, che rappresentano da soli oltre 260 Meuro, vale a dire quasi l’80% del totale; tale incidenza, tuttavia, cala in modo sensibile nelle province risico- le dove, invece, cresce il peso relativo degli aiuti accoppiati, ex Titolo IV, evidentemente con- centrati sul riso.

Sempre in relazione agli interventi accoppiati, si segnala un certo interesse per quelli rivolti alla frutta a guscio nell’astigiano e nel cuneese; le altre tipologie, come le colture protei- che e quelle energetiche, appaiono praticamente irrilevanti. Gli interventi dell’articolo 69 assu- mono una certa rilevanza nelle province di Asti, Torino, Cuneo e Alessandria per i seminativi, mentre trovano applicazione molto contenuta i premi qualità per le carni e gli importi per la bar- babietola (tab. 3.3).

tab. 3.3 – Importi relativi al rpu liquidati in piemonte nel 2007, per intervento e per provincia (000 euro)

provincia totale

specifica tipo di intervento al at bI cn no to vco vc piemonte

- Diritti aiuto (titoli) 34.935 13.751 4.992 77.534 25.405 59.464 662 43.651 260.394 art. 69 Seminativi 2.653 730 118 3.512 642 3.663 9 631 11.958 art. 69 Carni bovine 322 581 80 3.722 45 1.612 15 30 6.407 art. 69 Carni ovicaprine 4 4 10 22 2 35 15 6 98 art. 69 Barb. da zucchero . . . 2 . . 2 TITOLO IV Frutta a guscio UE 145 414 0 1.693 1 44 . 3 2.300 TITOLO IV Qualità frumento duro 2 . . 0 0 7 0 0 10 TITOLO IV Colture proteiche 113 2 0 1 5 13 . 2 135 TITOLO IV Riso 3.257 . 1.562 81 12.891 993 . 28.432 47.216 TITOLO IV Sementi 4 . . . 4 TITOLO IV Colture energetiche 46 5 0 4 . 3 . 0 59 Art. 12 Art_12 aiuti supplementari 848 392 109 1.851 280 1.436 28 432 5.376 - Frutta a guscio- nazionale 78 219 0 892 1 23 . 2 1.215 RPU complessivo 42.387 16.077 6.820 89.036 39.270 67.200 729 73.098 334.616

Fonte: Regione Piemonte, Anagrafe Agricola Unica

Per quanto concerne la distribuzione degli aiuti in relazione agli orientamenti produttivi e per numero di beneficiari, gli OTE più rappresentati risultano essere quello dei seminativi e quel- lo delle coltivazioni permanenti, rispettivamente con oltre 19.000 e quasi 7.000 beneficiari (tab. 3.4). Tuttavia, se si confronta il numero dei beneficiari con il numero totale delle aziende presen- ti nell’Anagrafe Unica per OTE, si può evidenziare come quasi la totalità, con incidenze attorno o superiori al 90%, delle imprese specializzate nella coltivazione dei seminativi e nell’allevamento dei granivori, nonché le aziende miste e quelle con poliallevamento (cfr. Glossario) risultano beneficiare del RPU. Significativa è anche l’incidenza per le aziende specializzate nell’alleva- mento di erbivori (85%) e per quelle con policoltura (75%).

tab. 3.4 - beneficiari interessati al rpu in piemonte nel 2007 e relativi importi, per ote

ote Importi totali beneficiari Importi medi totale aziende Beneficiari Is

000 euro n. euro n. % sul totale

Seminativi 183.616 19.183 9.572 21.528 89,1 1,47 Ortofloricoltura 1.391 469 2.966 1.169 40,1 0,66 Coltivazioni permanenti 7.565 6.926 1.092 18.485 37,5 0,62 Erbivori 65.015 5.217 12.462 6.138 85,0 1,40 Granivori 6.502 747 8.704 809 92,3 1,52 Policoltura 15.784 4.952 3.187 6.600 75,0 1,24 Poliallevamento 5.022 574 8.748 621 92,4 1,52 Miste 47.219 4.626 10.207 4.961 93,2 1,54 N.D. 2.503 581 4.308 10.931 5,3 - Totale Piemonte 334.616 43.275 7.732 71.242 60,7 1,00

Fonte: Regione Piemonte, Anagrafe Agricola Unica

Diversamente, l’incidenza dei beneficiari sul totale appare più contenuta nel caso delle col- tivazioni permanenti (37%) e delle ortofloricole (40%). In questo senso, se si applica un indicato-

re di specializzazione (IS), si conferma una certa relazione di alcune tipologie di produzione agli interventi del “primo pilastro”, anche con l’applicazione del Regime di Pagamento Unico (Cagliero e Henke, 2005 e 2006); infatti, il valore maggiore dell’indice di specializzazione stima- to si osserva per la maggior parte degli orientamenti produttivi osservati, sia specializzati sia misti, ad eccezione, evidentemente, delle aziende specializzate in ortofloricoltura e nelle coltiva- zioni permanenti (rispettivamente con IS pari a 0,60 e 0,66).

In termini di importi medi, infine, si osserva come i pagamenti mediamente più elevati sia- no quelli ricevuti dalle imprese specializzate negli erbivori, con oltre 12.000 euro, seguite dalle imprese a orientamento misto (10.000 euro) e da quelle specializzate nella coltivazione dei semi- nativi (9.500). Le imprese specializzate nelle coltivazioni permanenti, invece, sono quelle che beneficiano mediamente degli importi inferiori, pari poco più di 1.000 euro, insieme a quelle spe- cializzate in ortofloricoltura, con meno di 3.000 euro.

3.3

lo sviluppo rurale all’inizio della nuova fase di programmazione

Il 2007 per lo sviluppo rurale avrebbe dovuto essere il primo anno di applicazione del nuo- vo periodo di programmazione 2007-13. Tuttavia, il Programma di Sviluppo Rurale del Piemon- te è stato adottato nella sua forma definitiva solo nel novembre 2007 (DGR n. 44-7485 del 19 novembre 2007) e approvato nello stesso periodo dall’Unione europea (decisione della Commis- sione C(2007) 5944 del 28 novembre 2007). Di conseguenza, non si può osservare nel 2007 una reale applicazione delle politiche di sviluppo rurale, se non in termini di programmazione futura o in termini di pagamenti effettuati lungo i cosiddetti “trascinamenti” dal PSR 2000-06.

Il quadro di programmazione nel 2007 prevedeva la nota articolazione lungo i quattro assi competitività, gestione del territorio, qualità della vita e diversificazione, nonché il cosiddetto “asse Leader”. Complessivamente la versione del PSR adottata nel 2007 aveva una dotazione finanziaria di oltre 1 miliardo di euro, quale costo totale, con una quota pubblica complessiva di 897 milioni di euro (tab. 3.5).

tab. 3.5 – ripartizione indicativa per asse del psr 2007-13 del piemonte (000 euro)

codifica asse spesa pubblica spesa privata costo totale %

Asse I Competitività 342.364 250.496 592.859 48,3 Asse II Miglioramento ambiente e spazio rurale 399.409 3.643 403.052 3 32,8 Asse III Diversificazione e qualità della vita 66.091 37.473 103.564 8,4 Asse IV Leader 58.409 38.937 97.346 7,9 Mis. 511 Assistenza tecnica 30.318 - 30.318 2,5 Totale 896.591 330.549 1.227.139 100,0

Fonte: Regione Piemonte, PSR 2007-13 versione approvata nel novembre 2007

Come nella passata programmazione 2000-2006, ma in piena coerenza con le regole dello sviluppo rurale riportate nel Regolamento (CE) n. 1698/2005, il PSR 2007-13 pone un marcato accento sulle misure strutturali rivolte al miglioramento della competitività del settore primario. Nella versione approvata nel novembre 2007 il 48% della dotazione totale era infatti impegnato sull’Asse I, e in particolare la misura di ammodernamento delle imprese agricole da sola drenava un quinto delle risorse totali, seguita dalla misura per gli interventi nell’agroindustria con il 10% della dotazione complessiva. Verso l’Asse II era destinato il 33% della spesa totale, con una par-

ticolare concentrazione per la misura 214, pagamenti agro ambientali, con una quota sul totale del 22%. Minori risorse erano state destinate sia all’Asse III sia all’Asse Leader (8% in entrambi i casi)30_.

Come detto, poiché la decisione di approvazione del PSR 2007-2013 è stata adottata dalla Commissione europea soltanto nel novembre 2007, nessuna nuova domanda è stata approvata entro la fine dell’anno. Di conseguenza, le informazioni sui pagamenti effettuati, contenute nella Relazione Annuale di Esecuzione (RAE) per il 2007, si riferiscono esclusivamente agli impegni risalenti ai precedenti periodi di programmazione. Alcuni interventi del Piano di Sviluppo Rurale 2000-06, infatti, sono transitati nella nuova programmazione, come descritto nello schema di sin- tesi seguente (tab. 3.6); in molti casi, inoltre, le nuove azioni previste dall’attuale PSR ricalcano interventi già attivi precedentemente e che mantengono il loro approccio di azione molto simile. Nel 2007 sono risultati pagamenti effettuati esclusivamente sui trascinamenti e hanno inte- ressato un numero limitato di misure. Nel dettaglio, in relazione all’Asse I Competitività sono stati effettuati interventi nel campo della formazione (ex misura C del passato PSR), per l’insedia- mento giovani (ex misura B), per l’ammodernamento delle strutturare agricole (ex misure A e X), per il valore aggiunto forestale (ex misura I), per il valore aggiunto dei prodotti agricoli e foresta- li (ex misura G), e per le infrastrutture (ex misure J, Q e R). Sull’Asse II sono state pagati inter- venti di indennità compensativa (ex misura E), indennità agroambientali (ex misura F e ex 2078) e interventi di rimboschimento di terreni agricoli (ex misura H). Infine, risultano pagati anche dei trascinamenti per l’Asse III, qualità della vita e diversificazione, come la creazione di imprese (ex misura S) e interventi sui servizi essenziali (ex misura N).

tab. 3.6 - distinta per misura degli importi nel 2007 del psr 2007-2013; spese transitorie ai sensi del regolamento (ce) n. 1320/2006 (000 euro)

codice cod. misura domande spesa spesa Esecuzione

precedente approvate pubblica pubblica finanziaria

n. 2007 2007-13 %

111 C Formazione e informazione - 124 24.053 0,5 112 B Insediam. giovani in agricoltura 10 185 72.824 0,3 113 D, 2079 Prepensionamento 101 807 6.886 11,7 121 A, X Ammodernam. aziende agricole 62 1.580 162.637 1,0 122 I Accrescim. VA delle foreste 35 3.075 12.455 24,7 123 G Accrescim. VA prod. agricoli e forestali 4 958 80.364 1,2 125 J, Q, R Infrastrutture 22 785 32.048 2,4 211 E Indennità compensativa 4963 6.056 53.545 11,3 214 F, 2078 Pagamenti agro ambientali 12.291 37.765 267.791 14,1 221 H, 2080 Imboschimento di terreni agricoli 2.152 2.525 38.909 6,5 312 S Creazione e sviluppo di imprese 1 9 9 100,0 321 N Servizi essenziali 3 685 685 100,0 Totale 54.555 752.208 7,3

Fonte: Regione Piemonte, Relazione Annuale di Esecuzione 2007

Complessivamente, l’andamento del Programma nel 2007 risulta quindi rallentato, arrivan- do a indicare una spesa pubblica di quasi 55 Meuro, con una capacità di esecuzione finanziaria

30_{L’attuale versione del PSR 2007-13 del Piemonte (approvato a Dicembre 2009) prevede una distribuzione delle risorse finanziarie}

appena sopra il 7%. Alcune tipologie di intervento, tuttavia, mostrano una perfomance di spesa importante, come le misure 312 e 321, ma tale risultato è in realtà imputabile alla scelta di con- cludere nella nuova programmazione attività già programmate e, sostanzialmente, di non avviare nuovi interventi sulle medesime misure. Un discorso simile vale per il prepensionamento, che nel 2007-13 concluderà i pagamenti impegnati nel periodo precedente.

Tuttavia, nel corso del 2007 la Regione Piemonte ha disposto l’apertura condizionata delle domande relativamente a tre misure del PSR 2007-2013. Due sono di carattere strutturale e affe- riscono all’Asse I (la 112 e la 121), la terza ha carattere agroambientale (la 214). Nell’ambito del- la misura 214, nel 2007 sono state attivate le azioni 214.1 (Applicazione di tecniche di produzio- ne integrata), 214.2 (Applicazione di tecniche di produzione biologica) e 214.8 (Conservazione di razze locali minacciate di abbandono). Si ricorda che i bandi citati non hanno dato luogo a paga- menti nel corso del 2007.

Nel 2007 i beneficiari del PSR risultano essere circa 12.000, dei quali la maggior parte sono aziende agricole (84%). Relativamente agli orientamenti produttivi, si osserva come una quota molto importante, quasi la metà, sia rappresentata dalle aziende specializzate in coltivazio- ni permanenti (oltre 5.000 unità); seguono gli allevamenti con erbivori e le aziende a seminativi (tab. 3.7).

Questa distribuzione può essere spiegata dal peso relativo dell’applicazione delle misure dell’Asse II nel 2007, in quanto gli allevamenti con erbivori, specialmente in montagna, sono in genere relazionati con l’applicazione delle misure 211, mentre le coltivazioni permanenti sono relazionate con la misura 214, come già osservato anche nella programmazione 2000-06 (Caglie- ro e Henke, 2006). Diversamente, le aziende specializzate nella coltivazione dei seminativi, come già nella passata programmazione, risultano più interessate dalle erogazioni via “primo pilastro” (Cagliero, 2005).

Il quadro descritto trova conferma nella stima dell’indice di specializzazione per il “secon- do pilastro”, dove si possono mettere in evidenza valori particolarmente elevati per gli orienta- menti a erbivori (2,1) e permanenti (1,7), mentre l’IS per le aziende a seminativi risulta contenu- to (0,45). In questo caso infatti si deve tenere conto che solo l’8% del campione dell’Anagrafe Unica per tale OTE è beneficiario del PSR nel 2007.

tab. 3.7 - beneficiari interessati al psr in piemonte nel 2007, per ote

Beneficiari Aziende Anagrafe Beneficiari su tot. IS n. Unica Anagrafe n. % Seminativi 1.654 21.528 7,7 0,45 Ortofloricoltura 127 1.169 10,9 0,64 Permanenti 5.308 18.485 28,7 1,70 Erbivori 2.321 6.138 37,8 2,24 Granivori 67 809 8,3 0,49 Policoltura 1.369 6.600 20,7 1,23 Poliallevamento 197 621 31,7 1,88 Miste coltivaz.- allevamento 954 4.961 19,2 1,14 N.D. 37 10.931 0,3 0,02 Totale Piemonte 12.034 71.242 16,9 1,00