L’influenza della Corte di Giustizia non è soltanto giurisdizionale nei termini sopra descritti. Avendo, infatti, le sue pronunce forza di norma, anche le Amministrazioni sono tenute a rispettarle ed applicarle.
Parte della dottrina ha parlato di ingresso dell’Amministrazione nel network della nomofilachia della Corte di Giustizia per definire l’influsso
131 Celebre è il caso dei giudici britannici, i quali consolidarono una inziale resistenza ad
oltranza relativamente all’ingresso del principio di proporzionalità all’interno dell’ordinamento nazionale. Nonostante, infatti, autorevoli sollecitazioni da parte della dottrina, per lungo tempo i giudici britannici si rifiutarono di applicare il principio di proporzionalità ai casi interni, eccezion fatta per i casi di diretta pertinenza comunitaria. Sul punto GALETTA, Il principio di proporzionalità comunitario ed il suo effetto di “spill over” sugli ordinamenti nazionali, cit., p. 554; HOFFMAN, The Influence of European Principle of Proportionality upon UK Law, in ELLIS (edited by), The Principle of Proportionality in the Laws of Europe, Oxford, 1999, p. 114.
In tema di estensione del principio di proporzionalità anche al tipo di sentenza emanabile dal giudice (con particolare riferimento alla sentenza conformativa di annullamento nel caso sia trascorso un notevole lasso di tempo dalla proposizione del ricorso si veda Cons. Stato, A.P. 13 aprile 2015, n. 4.
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giurisprudenziale comunitario nell’ambito del procedimento amministrativo132. Altri autori, differentemente, puntano la loro attenzione sul fatto che l’Unione Europea sia essenzialmente una comunità di diritto amministrativo133.
In ogni caso, tutte le Amministrazioni interne, statali regionali e locali, sono tenute a disapplicare le norme legislative ed i provvedimenti amministrativi nazionali in contrasto con il diritto comunitario direttamente applicabile. Nell’ambito del diritto direttamente applicabile deve ritenersi inseribile anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia. Detta vincolatività deriverebbe dal principio di leale collaborazione134.
La stessa Corte, al riguardo, ha spesso ribadito che il principio di leale collaborazione riguarda non soltanto i giudici ma anche le Amministrazioni nazionali135.
Non solo. L’Amministrazione si porrebbe anche come nodo di chiusura della rete nomofilattica creata dalla Corte di Giustizia, attivo qualora vi sia
non compliance da parte del giudice nazionale136.
Non sono certo mancate anche critiche per questo modalità di influenza delle Amministrazioni nazionali. Nello specifico, parte della dottrina ha sottolineato che se appare facile riscontrare la vincolatività delle pronunce nel caso in cui statuiscano principi chiari e precisi, laddove detta chiarezza manchi l’autonomia procedurale degli Stati membri non appare influenzata137. Si approfondirà il tema nel successivo capitolo. Per ora, basti
132 BARONE, The European «nomofilachia» network, cit., p. 351.
133 CHITI, Monismo o dualismo in diritto amministrativo: vero o falso dilemma?, in Riv. it.
dir. pubbl. com., 2001, p. 301. Nello specifico, l’Autore (anche in Diritto Amministrativo Europeo, Milano, 2004, pp. 176 e 413) afferma che la centralità della funzione amministrativa si esplica attraverso vari modelli di integrazione amministrativa europea: l’esecuzione indiretta, la coamministrazione e l’integrazione decentrata. La prima si basa sul principio di leale cooperazione e importa l’obbligo per le amministrazioni nazionali di adottare tutte le misure amministrative necessarie per consentire l’applicazione della normativa comunitaria. La coamministrazione, al contrario, si basa sulla attribuzione della titolarità su due distinti livelli, comunitario e nazionale, che risultano collegati. L’integrazione decentrata, da ultimo, si basa sulla istituzione di Agenzie e dalla distribuzione di attribuzioni concernenti una determinata funzione comunità tra una pluralità di uffici nazionali ed europei.
Sul punto si veda anche BARONE, Giustizia comunitaria e funzioni interne, cit., p. 40.
134 Sul principio di leale collaborazione nell’ambito europeo si veda, in generale, GRECO, A
proposito dell’autonomia procedurale degli Stati membri, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2014, pp. 1 e ss.
135 BARONE, Giustizia comunitaria e funzioni interne, cit., p. 41. L’Autore fa notare come
l’esperienza attuale sia un «elemento di novità rispetto alla meno recente esperienza nazionale, per oltre un secolo connotata dalla rigida equazione unità politica – uniformità legislativa e amministrativa, con la contestuale emarginazione del contributo del giudice. Da questo punto di vista, il binomio inscindibile tra giustizia comunitaria e funzioni interne, amministrativa e giurisdizionale, è accompagnato, su piano nazionale, dalla crescita del ruolo di vantaggio del ruolo di tali funzioni a svantaggio del tradizionale primato della legislazione statale».
136 BARONE, The European «nomofilachia» network, cit., p. 351.
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sottolineare che la vincolatività immeditata per il giudice non sempre è altrettanto delineata anche per l’amministrazione, in particolar modo nell’ambito di provvedimenti aventi vizi a rilevanza europea o a rilevanza nazionale.
3.1. Diritto amministrativo comunitario o amministrazioni nazionali che agiscono in modo uniforme?
La nomofilachia delle sentenze della Corte di Giustizia e l’influenza del ruolo uniformatore anche nell’ambito dell’attività amministrativa ha fatto interrogare la dottrina sulla nascita di un “diritto amministrativo comunitario”.
Alcuni autori, in merito, parlano di “common administrative law”, a voler indicare una vera e propria unicità nell’ambito della disciplina amministrativa dei vari Paesi europei138.
Altra parte riconosce la formazione di un nucleo di principii condivisi, elaborati dalla giurisprudenza comunitaria e che influenzano fortemente l’operato degli enti pubblici nazionali139.
Vi è poi un’altra parte che nega, se non il nucleo di principi, almeno la vincolatività tale da rendere il diritto amministrativo degli Stati membri del tutto uniforme140. Come accennato precedentemente, infatti, secondo questi autori sarebbero vincolanti soltanto i principii chiari e precisi espressi dalla Corte di giustizia, mentre gli Stati manterrebbero la propria autonomia procedurale nel caso in cui l’interpretazione normativa della Corte non dovesse ritenersi univoca141.
La questione non appare certo vicina ad un’unica risposta, ma deve essere tenuta presente laddove si affronti un ragionamento relativo sia ai vizi a rilevanza comunitaria, sia al procedimento di autotutela decisoria intrapreso da un’Amministrazione nazionale. Giova, però, notare che anche il solo riferimento ad un procedimento separato di eliminazione dell’atto che sia in contrasto con una normativa europea sopravvenuta, come si vedrà, è
138 AUBY –DUTHEIL DE LA ROCHERE (a cura di), Droit Administratif européen, Bruxelles,
2007 e SCHWARZE, European Administrative Law, Londra, 2006, citati da BARONE, The European «nomofilachia» network, cit., p. 351.
139 BARONE, The European «nomofilachia» network, cit., p. 351.
140 Cfr. CARINGELLA – PASTORE, Manuale di diritto amministrativo – L’invalidità del
provvedimento, Roma, 2014, p. 191. Gli Autori sottolineano che «Invero, le norme attributive del potere amministrativo sono norme di diritto nazionale e il diritto comunitario difficilmente vi interferisce, perché nell’ambito della Comunità non esiste ancora un generale modello di amministrazione integrata che stabilisca in sede sovranazionale la ripartizione delle competenze e delle potestà amministrative».
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maggiormente coerente con una visione separatista degli ordinamenti amministrativi.
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