L’unico adempimento necessario all’adozione del Piano regolatore portuale da parte del Comitato portuale è costituito dall’intesa tra il Comune e l’Autorità portuale. L’intesa ai sensi dell’art.5 della Legge n.84/1994 è un accordo procedimentale di tipo orizzontale. Secondo una parte della dottrina da questo tipo di accordo non nascerebbero delle vere e proprie obbligazioni, ma semplicemente degli obblighi di comportamento per le amministrazioni, definibili come atti bilaterali non negoziali.69
In ogni caso, qualunque siano i risultati a cui pervengono le varie ricostruzioni dottrinali, la normativa dell’attuale Legge n.84/94 impedisce di procedere all’adozione del Piano regolatore portuale in caso di mancata intesa tra Comune ed Autorità portuale. È doveroso ricordare che il progetto del Piano regolatore portuale non può contrastare con gli strumenti urbanistici vigenti e comunque la
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La Corte Costituzionale, con la sentenza 1° ottobre 2003, n.303, da un lato giustifica l’attrazione nella sfera della competenza centrale delle funzioni amministrative, ma dall’altro subordina l’approvazione finale dei relativi progetti ad una “intesa forte” tra Stato e Regioni, non
prevedendo al contempo un rimedio generale al mancato raggiungimento dell’auspicato accordo.
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previsione di un’intesa induce a ritenere che il Comune abbia già fatto valere quanto contenuto negli strumenti urbanistici vigenti.
L’oggetto dell’intesa tra l’amministrazione comunale e l’Autorità portuale sono aspetti di dettaglio delle iniziative di programmazione, mentre gli aspetti di più ampio respiro e le criticità connesse alla regolamentazione dei rapporti tra città e scalo marittimo sono disciplinati dagli strumenti di pianificazione comunale. Tuttavia nel caso in cui l’intesa per la realizzazione del piano non si dovesse raggiungere, l’Autorità portuale ha gli strumenti per realizzare in via autonoma le opere indispensabili alla soddisfazione di interessi di carattere superiore (quali le opere di grande infrastrutturazione necessarie per lo sviluppo nell’ottica di una logistica integrata), in forza dei principi di adeguatezza e sussidiarietà.
Inoltre è importante ricordare che l’intesa è vincolante per le amministrazioni che l’hanno stipulata, in quanto è da escludere la possibilità che una di esse possa svincolarsi unilateralmente per ragioni di pubblico interesse, contrariamente a quello che può avvenire in un rapporta tra una pubblica amministrazione e un privato.70 Infatti in un rapporto consensuale tra un’amministrazione ed un privato,
la prima è portatrice di un interesse pubblico per sua stessa natura prevalente, rendendo possibile il recesso unilaterale, mentre in un accordo orizzontale confluiscono interessi pubblici equiordinati.
Nel momento della stipula dell’intesa, gli interessi affidati a Comune ed Autorità portuale trovano un assetto definitivo. In ogni caso l’intesa esaurisce i propri
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Questo è ricavabile dalla disciplina dell’indennizzo da corrispondere al contraente privato pregiudicato dal recesso: l’art.15, comma 2 della Legge n.241/1990 omette il rinvio al comma 4 dell’art.11 della stessa normativa, il quale prevede che per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione può recedere unilateralmente dall’accordo, “salvo l’obbligo di
provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato”.
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effetti nel momento in cui, dopo il suo intervento, il Comitato portuale abbia adottato il Piano regolatore portuale.
Questa limitazione temporale discende dalla previsione contenuta all’interno dell’art.5, comma 3, della Legge n.84/94, per cui il Piano regolatore portuale è adottato dal Comitato portuale previa intesa con in Comune interessato, senza che la normativa preveda ulteriori specificazioni.
L’intesa, pur costituendo un accordo orizzontale, non è volta esclusivamente a conferire un assetto stabile alle posizioni appartenenti ai soggetti stipulanti, ma è diretta ad adottare uno strumento di programmazione che regola interessi che fanno capo a soggetti sia pubblici che privati.
Quindi nel caso in cui, dopo la fase dell’adozione del Piano regolatore del porto, sopravvenissero esigenze di pubblico interesse, tali da far considerare non più attuale quanto stipulato nell’intesa, sia l’amministrazione comunale sia l’Authority, potranno avviare un procedimento di variante anticipatoria del Piano regolatore portuale, sempre utilizzando le stesse procedure seguite per la redazione del piano.
Lo scopo dell’intesa è quello di risolvere, prima che il progetto di piano venga sottoposto all’esame del Comitato portuale, i problemi discendenti dalla normativa dell’art.5, comma 2 della Legge n.84/94, il quale prevede che le previsioni del Piano regolatore portuale non possono contrastare con gli strumenti urbanistici vigenti.
Nel caso in cui il progetto del Piano regolatore dell’Autorità portuale non presenti elementi di contrasto, non si rendono necessarie successive modificazioni dello stesso né degli strumenti urbanistici. Invece nel caso in cui si presentino delle
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visioni dei progetti di piano configgenti, lo strumento dell’intesa può condurre a modifiche del progetto del Piano regolatore portuale o variazioni agli strumenti di pianificazione dell’amministrazione comunale.
Tuttavia si è più evidenziato nel corso dell’elaborato che il rapido sviluppo dei traffici marittimi può obbligare l’Autorità portuale a modificare il proprio Piano regolatore, al fine di adattarlo alle nuove realtà del mare, utilizzando una procedura che non differisce da quella stabilita per l’adozione dello stesso.
Inoltre è necessario considerare che anche l’amministrazione comunale, in seguito ad eventi di natura economica o inerenti alle esigenze di governo del territorio, sia costretta ad adeguare le previsioni contenute negli strumenti urbanistici generali, facendo intervenire su di essi variazioni.
In questa evenienza parte della dottrina71 ha affermato che il potere di
pianificazione del Comune può essere limitato dal Piano regolatore portuale precedentemente concordato. Infatti l’amministrazione comunale non potrebbe , in forza dell’obbligo discendente dall’intesa, intervenire per modificare unilateralmente la regolamentazione urbanistica ed edilizia di quelle zone esterne all’ambito portuale, ma considerate all’interno del precedente accordo funzionali alla vita dello scalo marittimo.
In ogni caso, si riscontra un grande potere attribuito al Comune in fase di adozione del Piano regolatore portuale (o delle sue varianti) e lo stesso potere è conferito all’Autorità portuale una volta che il Piano ha acquisito efficacia, in seguito all’intesa. Tale significativo potere si esplica nella possibilità di variazione degli strumenti urbanistici locali: nel caso si registrasse l’inattualità delle misure
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di programmazione del territorio portuale, ogni richiesta di variante sia del Piano portuale che delle zone ad esso esterne ma complementari, dovranno essere discusse sia in seno al Comitato portuale che al Comune, in quanto diversi sono i soggetti pubblici coinvolti nel procedimento di adozione ed approvazione del Piano regolatore portuale.72