CAPITOLO II- L’UE E I RISCHI CATASTROFAL
4.3 L’Italia e il mancato decollo delle coperture assicurative sia per il rischio
Il nostro paese è esposto ad ogni tipo di calamità naturali che possono essere raggruppate in tre differenti tipologie 190:
1. Rischi geofisici: Terremoti, attività vulcaniche e tsunami; 2. Inondazioni;
3. Grandine.
I terremoti costituiscono il pericolo naturale che comporta i maggiori danni economici oltre a causare innumerevoli perdite umane, e per il nostro paese costituiscono il primo pericolo naturale. L’elevato rischio sismico è da ricollegare alla posizione del nostro paese situata lungo una linea caratterizzata dall’impatto tra la placca Africana ed Euroasiatica 191
. L’Italia è anche caratterizzata da un’alta densità demografica, da un alto valore del patrimonio immobiliare, specialmente se si considerano i monumenti e gli edifici storici, e di conseguenza le perdite totali in caso di terremoto sono cospicue. Il 51% del totale delle attività reali e finanziarie è costituito dalle abitazioni infatti buona parte della ricchezza delle famiglie italiane è caratterizzata dal patrimonio
188
ANIA, Terremoto: confronto tra i diversi sistemi, 2016, pag.7
189
CINEAS, Calamità naturali:agire o reagire?, pag.29
190 Swiss Re, Il deficit di protezione contro le calamità naturali in Italia: è l’ora di agire, 30giugno 2015,
pag.5
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immobiliare, e poco meno del 40% delle abitazioni italiane sono soggette al rischio sismico 192.
1.6: Perdite economiche derivanti dalle calamità naturali 1970-2014 (Fonte: Swisse Re Economic Research & Consulting e Cat Perils).
Come si può vedere dal grafico 1.6 circa il 60% dei danni, che negli anni il nostro paese ha dovuto sopportare, sono provocati da eventi sismici, nel periodo tra il 1970 e 2014, e secondo quanto dichiarato dalla compagnia riassicurativa Svizzera Swisse Re, in media le calamità naturali hanno comportato perdite economiche per circa 2,5 miliardi di euro l’anno 193
.
Il Consiglio Nazionale degli Ingegneri (CNI) nel rapporto “I costi dei terremoti in Italia” ha affrontato questo tema considerando un arco temporale di 44 anni, periodo durante il quale si sono verificati una serie di terremoti distruttivi. In riferimento ai 7 principali terremoti, che hanno colpito il nostro paese dal 1968 al
192
R.Manzato, Riflessioni in tema di assicurazioni ei rischi di catastrofi naturali. Le forme di collaborazione tra stato e compagnie di assicurazione in materia di regolamentazione dei danni, Milano 19, gennaio 2010, pag.2
193
Swiss Re, Il deficit di protezione contro le calamità naturali in Italia: è l’ora di agire, 30 giugno 2015 pag. 5 62,50% 30,60% 6,90% Terremoti Innondazioni Altri eventi
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2012, lo stesso CNI 194, ha stimato un costo attualizzato di 121,608 miliardi di euro, comportando per il nostro paese 3 miliardi di euro l’anno di perdite economiche, che vengono ancora sostenute dal nostro Stato.
1.7: Finanziamenti pubblici a sostegno delle popolazioni per i maggiori terremoti che si sono verificati in Italia negli ultimi 49 anni.
(Fonte dati: Elaborazione centro studio CNI su dati ufficio studi camera dei deputati e legge di bilancio 2017 n. 232/2016 )195.
Come si può vedere dalla figura 1.7 le risorse effettivamente stanziate dallo stato per l’emergenza e per la ricostruzione sono state ingenti, e soprattutto lo sono state nel 1980, anno in cui si verificò il più efferato terremoto che comportò le più grosse perdite umane ed economiche degli ultimi 49 anni di “storia sismica
194
CNI, Costi dei terremoti in Italia-Centro, Roma, novembre 2014, pag.1-16
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CNI, Costi dei terremoti in Italia-Centro, Roma, novembre 2014, pag.1-16 9,179 18,54 52,026 13,463 1,4 13,7 13,3 7,1 0 10 20 30 40 50 60
Stanziamenti effettivi dello stato (mld di €)
Previsioni di spesa delle autorità locali (mld di €)
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italiana”, esso viene considerato il terremoto più costoso a livello europeo a partire dagli anni ’70 196
.
In riferimento all’ultimo sisma che ha colpito il centro Italia, il comma 362 dell’art.1 della legge di bilancio del 2017 197 autorizza stanziamenti pari a:
6,1 miliardi di euro per la ricostruzione privata, distribuiti in trent’anni dal 2017 al 2047;
1 miliardo di euro per la ricostruzione pubblica, per un periodo compreso tra il 2017 e 2020.
Essi consentono interventi per la riparazione, la ricostruzione, l’assistenza alla popolazione e la ripresa economica nei territori colpiti da eventi sismici, lo scorso 24 agosto. Vanno aggiunte, a questi stanziamenti, anche le risorse previste dalle due delibere d’emergenza della protezione civile pari a 50 e 40 milioni, avvenute rispettivamente ad agosto e ad ottobre, e i 266 milioni previsti dal decreto terremoto 198.
La consistenza degli stanziamenti effettivamente erogati dallo stato negli ultimi 44 anni e i futuri impegni di spesa, per far fronte alla ricostruzione post terremoto, dovrebbero far riflettere sull’adozione di un sistema assicurativo a livello nazionale contro i rischi naturali perché attualmente l’Italia non ha ancora adottato, come negli altri Paesi Comunitari ed extra Comunitari, coperture assicurative contro gli eventi sismici e gli altri eventi catastrofali. In Italia la ripartizione dei danni causati dalle catastrofi naturali è finanziata ex-post, da parte dello Stato, attraverso interventi mirati che fanno leva sulla fiscalità generale. Ciò presenta diverse criticità come l’incertezza sull’entità, la tempistica
196 “Il deficit di protezione contro le calamità naturali in Italia: è l’ora di agire”, 30giugno 2015 fonte:
Swiss Re.
197
Governo Italiano, Presidente del Consiglio dei Ministri, Terremoto Centro Italia, il Sisma Bonus e gli stanziamenti della legge di bilancio 2017, 6 gennaio 2017
198
V. Conte e A.Cuzzocrea, Terremoto oggi il CDM d’emergenza:nuovi fondi per la ricostruzione, 31 ottobre 2016
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degli stanziamenti e le problematiche nell’attribuzione 199. Quindi l’indennizzo pubblico è considerato come 200:
1. Una forma assicurativa inutile, pagata dai cittadini tramite la fiscalità generale, e in un certo senso favorisce anche gli evasori fiscali;
2. Non è certo sui tempi e sulla quantità;
3. Non favorisce la prevenzione e la mitigazione del rischio.
Nel nostro paese si è discusso per molto tempo sull’introduzione di un sistema assicurativo, Pubblico-Privato, esso ridurrebbe queste problematiche e fornirebbe incentivi per prevenire e contenere i danni 201. Dagli inizi degli anni ’90 i vari Governi hanno ideato diverse soluzioni per far fronte a queste tematiche, che però non hanno portato a delle vere e proprie attuazioni 202:
Nel 1993 il Senatore Golfari presentò il primo disegno di legge, la legge n. 1164/1993, all’art.1 proponeva un fondo per l’assicurazione dei privati alimentato da un’addizionale obbligatoria all’ICI dell’1%, riscossa dai comuni che si dovevano assicurare tramite un consorzio assicurativo obbligatorio, e prevedeva un contratto di assicurazione tra lo stesso consorzio e i comuni;
Nel 1994 l’Onorevole Camoirano ripropose il disegno di legge n.1164/1993;
Nel 1996 venne proposto un disegno di legge, delegato al Governo, che prevedeva la graduale introduzione di un sistema di assicurazione contro i rischi da catastrofi naturali ad adesione volontaria. Il premio veniva stabilito dal governo in relazione alle diverse fasce di rischio sul territorio;
199 R.Manzato, Riflessioni in tema di assicurazioni ei rischi di catastrofi naturali. Le forme di
collaborazione tra stato e compagnie di assicurazione in materia di regolamentazione dei danni, Milano 19, gennaio 2010, pag.6
200
Ing. S.Ginocchietti, Il ruolo delle assicurazioni nelle catastrofi naturali, Torino 13/2/2015
201
R.Manzato, Riflessioni in tema di assicurazioni ei rischi di catastrofi naturali. Le forme di
collaborazione tra stato e compagnie di assicurazione in materia di regolamentazione dei danni, Milano 19, gennaio 2010, pag.10
202
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Nel 1999 l’articolo n. 33, del disegno di legge collegato alla Finanziaria dello stesso anno, proponeva l’introduzione di un’assicurazione contro le calamità naturali, volta all’obbligatorietà anche della copertura per le catastrofi naturali, rivolta a tutti i privati che possedevano una polizza incendio. L’articolo venne eliminato dalla legge;
Nel 2001 venne presentato il progetto di legge Manfredi n.503/2001 che riprendeva il disegno di legge n.235/1996, riepilogato all’interno di un articolo che doveva delegare il Ministero dell’Industria alla stipula di una convenzione con le compagnie assicurative;
Nel 2002 il disegno di legge n.533/2002 intendeva disciplinare i processi post calamità, distinguendoli da quelli relativi all’emergenza, rendendoli semplici e veloci;
Nel 2004 venne incaricato il Governo di disciplinare e fissare i principi di un sistema misto Pubblico-Privato, che prevedeva:
1. L’inserimento obbligatorio della garanzia per le calamità naturali nei contratti di assicurazione contro l’incendio per gli immobili ad uso abitativo,
2. L’esclusione della tutela per i fabbricati abusivi,
3. L’esclusione dell’intervento dello stato per i fabbricati non assicurati appartenenti a persone giuridiche private,
4. La costituzione di un consorzio fra le compagnie assicurative per definire le modalità per la riassicurazione del rischio,
5. L’intervento dello Stato in caso di calamità naturali nell’ipotesi di danni di importo superiore al limite massimo annuo di esposizione del consorzio,
Questo iter però fu oggetto di critiche che portarono alla non attuazione del disegno di legge.
Nel 2005 venne proposto un disegno di legge che proponeva un sistema misto. La legge finanziaria 2005, del dicembre 2004, n.311, all’art.1 comma 202, introduceva un regime assicurativo volontario per la
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copertura dei rischi derivanti da calamità naturali sui fabbricati destinati a qualunque uso, istituendo un apposito fondo di garanzia gestito dalla Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici 203 (CONSAP), società per azioni italiana, a cui affidare, con il coinvolgimento del mercato assicurativo e riassicurativo, la realizzazione di un sistema volto a sgravare lo stato dai pesanti rischi derivanti da calamità naturali. Venivano affidata alla CONSAP risorse finanziarie pari a 50 milioni di euro.
La copertura era prevista in caso di terremoto, alluvione, maremoto, frane, inondazioni, fenomeni vulcanici, e danni che presentavano le caratteristiche catastrofali stabilite dalla protezione civile. I premi assicurati dovevano essere calcolati in base agli indici di rischio per zona, dovevano essere introdotti anche limiti di indennizzo e franchigie, ed era escluso l’intervento dello stato in caso di danni subiti da fabbricati di proprietà privata non assicurati. Questo progetto è stato più volte rinviato, e il regolamento di attuazione ad oggi non è stato ancora emanato;
Nel 2009 il Dipartimento della Protezione Civile propose un ipotetico meccanismo fondato sulla collaborazione tra pubblico e privato per la copertura dei rischi derivanti dalle catastrofi naturali;
Nel 2012, prima del terremoto in Emilia Romagna con il governo Monti, nella bozza del decreto legislativo n.59/2012, il governo dichiarò che non sarebbe più intervenuto per finanziare le spese di ricostruzione in seguito alle calamità naturali e prevedeva un regime di assicurazione obbligatoria per gli edifici privati. La previsione venne cancellata dal testo definitivo della norma 204;
203
Nasce il 1° gennaio 1993 e ricevette dall’INA Assitalia S.p.A., (compagnia assicurativa appartenente al gruppo Generali e operante sul mercato italiano) le attività legate alle “cessioni legali” e alla gestione dei fondi di garanzia e solidarietà di tipo assicurativo. Gli venne poi attribuita la gestione di ulteriori fondi anche diversi da quelli assicurativi. La società è controllata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, e gestisce servizi su concessione dei ministri del ministero dello sviluppo economico, dell’interno e dell’economia e delle finanze.
204
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Nel 2014, dopo le alluvioni che colpirono la Liguria e il Nord Italia, il governo valutò di nuovo l’introduzione di un’assicurazione obbligatoria sia per soggetti privati che pubblici 205.
I motivi della mancata approvazione di questi provvedimenti potrebbero essere ricondotti 206:
Al mancato accordo tra le forze politiche;
Al mancato coinvolgimento delle altre parti sociali; All’insostenibilità finanziaria delle proposte avanzate.
Nel nostro paese non esiste il “Diritto al risarcimento” dei danni causati ai beni dalle catastrofi naturali 207, nonostante ciò i vari governi, che si sono succeduti nei vari anni, hanno adottato provvedimenti per l’erogazione dei finanziamenti a supporto della collettività, che sono stati molte volte oggetto di polemiche riguardanti 208 :
1. L’erogazione degli aiuti: criticata per la presenza di favoritismi e dall’uso inefficiente e inefficace delle risorse;
2. Tempi lunghi: la tempistica degli interventi è incerta e alcuni di essi non si sono ancora conclusi;
3. Entità del risarcimento: non viene stabilita a propri e il diritto al risarcimento non esiste;
4. Costi elevati: anche se i cittadini non pagano alcun premio alle compagnie, gli interventi post catastrofe rappresentano comunque un costo per la collettività. La “copertura” fornita dallo Stato viene finanziata
205 L.Gaita , Terremoto centro Italia, chi paga i danni da calamità. E perché è così poco diffusa
l’assicurazione, 27 agosto 2016.
206 Ing. S. Ginocchietti, Il ruolo delle assicurazioni nelle catastrofi naturali, Torino 13/2/2015 207
ANIA e Guy Carpenter, Danni da eventi sismici e alluvionali al patrimonio abitativo italiano:studio quantitativo e possibili schemi assicurativi, 21-06-2011 pag. 19
208 R. Manzato, Riflessioni in tema di assicurazioni ei rischi di catastrofi naturali. Le forme di
collaborazione tra stato e compagnie di assicurazione in materia di regolamentazione dei danni, Milano 19, gennaio 2010, pag. 8
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tramite la fiscalità generale che grava su tutti i cittadini,e spesso lo stesso Stato ricorre al debito pubblico, su cui gravano gli interessi.
Oltre a questi problemi la situazione attuale non incentiva a sviluppare misure preventive e di mitigazione del rischi. Si pensi che il nostro paese è stato il pioniere nella progettazione antisimica 209 e il Governo in carica nei primi del ‘900, dopo il terremoto di Messina del 1908, cominciò ad esaminare misure di mitigazione contro il rischio, e diede inizio alle misure necessarie per mitigare gli effetti del rischio sismico. Nel 1909 venne effettuata una prima mappatura delle zone a rischio sismico con la classificazione delle sole aree danneggiate da eventi sismici che portò, nello stesso anno a livello mondiale, alla pubblicazione del primo codice antisismico. Fino al 2003, solo le aree che erano state colpite da eventi sismici mortali nei 100 anni precedenti vennero considerate zone sismiche, e quindi per gran parte del XX secolo, solo circa il 25% del paese era classificato come zona sismica. Il terremoto del Molise del 2002 e quello dell’Emilia del 2012 hanno colpito zone che non erano state classificate come zone sismiche, e gran parte del paesaggio edilizio di queste città non era stato costruito con norme antisismiche. Da ciò si può dedurre che una corretta mitigazione del rischio e una corretta prevenzione siano gli elementi essenziali per diminuire l’impatto delle calamità naturali.
In un’indagine 210
effettuata da Swisse Re, emerse che solo una frazione delle perdite totali derivanti dai disastri avvenuti negli ultimi 10 anni, è stata coperta dall’industria assicurativa. Il terremoto emiliano del 2012, nonostante i sinistri assicurati ammontassero a 1,3 miliardi di euro, causò le più alte perdite mai registrate dall’industria assicurativa, i sinistri riguardavano soprattutto stabilimenti industriali per i quali la penetrazione assicurativa, era ed è molto alta.
209
Swiss Re, Il deficit di protezione contro le calamità naturali in Italia: è l’ora di agire, 30giugno 2015, pag. 7,8
210
Swiss Re , Il deficit di protezione contro le calamità naturali in Italia: è l’ora di agire, 30giugno 2015, pag.15
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Le coperture contro le catastrofi naturali vengono offerte nell’ambito di polizze assicurative Multirischio 211, cioè polizze che coprono più rischi come l’incendio,
il furto, la responsabilità civile ecc…, e sono dedicate sia alle aziende che alle abitazioni. Le polizze riguardanti le imprese, offrono la possibilità di coprire sia danni diretti al fabbricato e al contenuto, come macchinari e merci, sia danni indiretti come possono essere le perdite economiche derivanti dall’interruzione dell’attività. L’offerta di polizze multirischio con l’estensione della copertura ai danni catastrofali per le imprese è molto ampia e diffusa, cosa che invece non si può dire per le abitazioni, perché l’estensione della copertura ai danni da catastrofi naturali è molto limitata 212, e non ha ancora raggiunto un adeguata diffusione e ciò potrebbe essere collegato 213:
All’errata convinzione dei cittadini dell’esistenza di un diritto al risarcimento da parte dello stato, comportando una scarsa sensibilità in materia;
Al fatto che i cittadini maggiormente sensibili alle coperture assicurative sono coloro che risiedono in aree ad elevato rischio di calamità. E quindi ciò comporta una polizza costosa e la difficoltà di un efficiente assistenza dei rischi.
Al fatto che nel nostro ordinamento non è possibile l’arricchimento indebito derivante dai risarcimenti per i danni ai beni, perché i risarcimenti complessivi non possono eccedere l’entità del danno. Inoltre agli assicurati potrebbe essere negato o ridotto l’eventuale contributo dello stato per i danni subiti, rispetto a chi invece non è assicurato. Ciò quindi costituisce un deterrente alla previdenza.
Tutti questi aspetti e il fatto che il nostro paese è esposto a calamità naturali con elevatissimo potenziale distruttivo, comporta un’elevata quantità di capitale per
211 R.Manzato , Rischi catastrofali, rischi idrogeologici:alcuni aspetti assicurativi. L’attuale situazione
assicurativa contro i danni da catastrofi naturali
212
R.Manzato, Rischi catastrofali, rischi idrogeologici:alcuni aspetti assicurativi. L’attuale situazione assicurativa contro i danni da catastrofi naturali
213
ANIA e Guy Carpenter, Danni da eventi sismici e alluvionali al patrimonio abitativo italiano:studio quantitativo e possibili schemi assicurativi, 21-06-2011, pag. 20,21
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sviluppare l’attività assicurativa in questo campo, e quindi l’offerta di queste coperture sta avvenendo con un certa cautela 214.
Secondo quanto dichiarato da ANIA 215, il 44% degli edifici residenziali italiani dispone di una polizza incendio, che varia da regione a regione con un incessante divario tra nord e sud, e il 3-4% di queste polizze include la copertura terremoto, che corrisponde all’incirca all’1% del totale degli edifici residenziali, nonostante il 67% dei comuni Italiani si trovino in zone a rischio sismico 216. Quindi si può affermare che l’Italia è caratterizzata da una situazione di sottoassicurazione, la stessa associazione ha evidenziato l’esistenza di un gap smisurato, tra l’Italia e il resto del mondo, nel campo della protezione contro i danni. Nel 2015 il rapporto tra premi-danni e il PIL era pari allo 0,9% a differenza dell’Olanda che era pari a circa l’8%, della Spagna pari al 2%, della Germania pari al 2,5% e del Regno unito pari al 2,1%. Ciò rende vulnerabili le famiglie e le imprese del paese, incidendo anche sulla crescita economica 217. Nonostante l’alta esposizione al rischio sismico, la penetrazione assicurativa contro il rischio terremoto è tra le più basse nei paesi industrializzati anche se, dopo il terremoto emiliano l’interesse ad assicurarsi è aumentato 218
.
I paesi ad elevato rischio sismico come Nuova Zelanda, Giappone, Turchia e California possono rappresentare, per lo Stato Italiano, dei modelli 219 sui quali il nostro Governo può trarre delle linee guida per la progettazione di un piano assicurativo per la copertura del rischio sismico, e degli altri rischi naturali, a livello nazionale.
214 R.Manzato, Rischi catastrofali, rischi idrogeologici:alcuni aspetti assicurativi. L’attuale situazione
assicurativa contro i danni da catastrofi naturali
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Swiss Re, Il deficit di protezione contro le calamità naturali in Italia: è l’ora di agire, 30giugno 2015 pag. 15
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Ing. S. Ginocchietti, Il ruolo delle assicurazioni nelle catastrofi naturali, Torino, 13/2/2015
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L.Galvagni, L’Italia sottoassicurata:i premi danni solo lo 0,9% del PIL, 30 agosto 2016
218 Swiss Re, Il deficit di protezione contro le calamità naturali in Italia: è l’ora di agire”, 30giugno 2015,
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4.4 Le modalità di assicurazione dei paesi extra-comunitari ad elevato