4.2 Prevenire la prossima crisi e rimedi in ambito regolamentare
4.2.2 L’ambito della vigilanza dell’Unione Europea
La vigilanza e la regolamentazione sono due facce della stessa moneta, senza una buona regolamentazione non può esserci una buona vigilanza e viceversa. La crisi ci ha insegnato a caro prezzo una cosa, la vigilanza dovrà assumere sempre più un fine macroprudenziale; ma cosa significa? Per capirlo bisogna fare un distinguo tra:
i) vigilanza microprudenziale: ha come fine quello di vigilare il singolo operatore in modo da tutelare i suoi clienti. Tuttavia con la globalizzazione i mercati sono soggetti a rischi comuni e questo tipo di vigilanza non può gestirli adeguatamente;
ii) vigilanza macroprudenziale: il suo obbiettivo è tutelare il sistema economico nel suo complesso. Di conseguenza, questo tipo di vigilanza deve controllare i fattori di rischio sistemici.
La vigilanza deve garantire la corretta applicazione delle regole garantendo la stabilità del sistema finanziario e permettendo contemporaneamente alle imprese finanziarie di svolgere le rispettive attività. Perciò devono essere evitate le distorsioni della concorrenza, anche regolamentare, permettendo al sistema di vigilanza di essere visto come credibile ed equo. Anche se le procedure della vigilanza europea non sono state tra le cause decisive della crisi, quali sono state le mancanze sia come vigilanza microprudenziale sia macroprudenziale?
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La vigilanza è stata impostata attribuendo peso eccessivo alla vigilanza dei singoli istituti a sfavore della vigilanza macroprudenziale; il gruppo de Larosière la ritiene una mancanza importante, aggravata dal fatto che questa lacuna esiste anche in altri paesi. Il gruppo raccomanda che la vigilanza macroprudenziale sia affidata alla BCE/SEBC43. Dovrà, infatti, essere presentato un meccanismo efficace per individuare e quantificare i rischi riscontrati in un’analisi macroprudenziale. Inoltre nel passato si sono verificate carenze nella vigilanza microprudenziale, è necessario studiare le situazioni che hanno portato a tali carenze e renderle pubbliche per trarre insegnamenti utili e eliminare disfunzioni dalla vigilanza. Un altro fattore rilevante è la mancanza di una valida procedura per contestare provvedimenti inadeguati presi da un’autorità di vigilanza nazionale, l’esempio rappresentativo è dato dalle banche islandesi44. È necessario individuare un meccanismo di mediazione per affrontare problemi transfrontalieri tra autorità di vigilanza nazionali, il quale deve funzionare in entrambe le direzioni cioè tra autorità di vigilanza del paese di origine, dell’intermediario, e quella del paese ospitante e viceversa. Siccome le autorities nazionali sono dotate di poteri eterogenei per imporre il rispetto delle norme, sarà utile fornirle di uno standard minimo elevato aumentando i poteri previsti. È scontato che a una maggiore responsabilità dovrà corrispondere un’aggiuntiva dotazione di risorse agli enti pubblici. Il risultato di tutte le idee proposte porterà alla creazione di un sistema europeo di vigilanza e gestione della crisi, nella quale la BCE e i comitati di terzo livello avranno un ruolo di vertice. Innanzitutto la BCE potrebbe ricoprire un ruolo centrale per entrambi i tipi di vigilanza:
i) per la vigilanza macroprudenziale potrebbe compiere l’analisi di stabilità finanziaria, sviluppare i sistemi di allarme preventivo, gestire le prove di macrostress verificando la solidità dei mercati finanziari europei e divulgando le informazioni utili dal punto di vista macroprudenziale;
ii) per quanto riguarda la vigilanza microprudenziale, la BCE potrebbe vigilare direttamente tutte le banche transfrontaliere nell’UE o solo dell’area euro o anche solo quelle ritenute d’importanza sistemica; in questi casi la vigilanza imputata alle autorità nazionali sarebbe traslata alla BCE.
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SEBC = sistema europeo delle banche centrali di tutte le nazioni dell’Unione Europea. 44
In tale caso le autorità di vigilanza islandesi consentirono a banche islandesi di sviluppare succursali di un certo rilievo in altri paesi UE, pur non essendo in grado di onorare gli obblighi derivanti per il regime di garanzia dei depositi rispetto alle posizioni assunte. In questi casi la responsabilità ricade sulle autorità di vigilanza del paese ospitante.
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Il gruppo è favorevole ad attribuire un ruolo diretto nella vigilanza macroprudenziale alla BCE, tuttavia non è d’accordo nell’attribuirgli un ruolo di primo piano nella vigilanza microprudenziale per alcune considerazioni:
- il compito fondamentale della BCE è vigilare la stabilità monetaria, mentre la responsabilità della vigilanza microprudenziale potrebbe ostacolare il compimento del suo mandato originario;
- in caso di crisi, la BCE sarebbe coinvolta nel salvataggio dell’istituto in questione, indebolendo la sua indipendenza;
- inoltre nel sistema BCE/SEBC è difficile conferire incarichi inerenti la vigilanza microprudenziale perché potrebbero mancare le giuste competenze da parte di alcuni membri;
- per di più non si tiene conto del settore assicurativo, il quale può procurare effetti deleteri simili a quelli riscontrabili nel settore bancario, vedi il fallimento di AIG nel 2009, quindi la vigilanza microprudenziale deve tener conto anche di tale settore.
Per tutti i motivi sopra citati il gruppo ritiene che la vigilanza microprudenziale non dovrebbe essere affidata alla BCE ma a un’autorità dotata di un mandato nel quale sia indicata come funzione principale quella della vigilanza microprudenziale dei singoli istituti. Di conseguenza, la BCE dovrebbe ricoprire un ruolo di vertice solamente nella vigilanza macroprudenziale che deve essere aggiornata nell’UE per tutte le attività finanziarie. Per ricoprire tale ruolo, alla BCE dovranno essere delegate espressamente nuove responsabilità grazie alle quali potrà chiedere e ottenere dalle autorità di vigilanza nazionali informazioni necessarie per portare a termine i compiti assegnati. Naturalmente il processo d’integrazione dovrà essere valido non solo per i paesi appartenenti all’area dell’euro, ma per l’intera Unione Europea, altrimenti la frammentazione della vigilanza potrebbe creare problemi al buon funzionamento dei mercati. Il fine potrebbe essere raggiunto istituendo un nuovo gruppo, sostituendo il comitato per la vigilanza bancaria del sistema europeo delle banche centrali, l’ESRC45 presieduto dal presidente della BCE, che dovrebbe operare con il supporto della BCE e dovrebbe fornire pareri e raccomandazioni sulla politica macroprudenziale, individuando il sorgere di eventuali rischi. Il gruppo dovrà interagire
45
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assiduamente con le autorità di vigilanza nazionali, quindi ogni qualvolta sia giustificata, deve essere garantita la presenza delle suddette autorità, che ad esempio per l’Italia sono Consob e Isvap. In casi del genere un governatore di una banca centrale nazionale potrebbe essere rappresentato dal presidente dell’autorità di cui si necessita la presenza. Il buon funzionamento del sistema sarà garantito dal rispetto di due condizioni:
i) bisogna obbligare le autorità nazionali a fornire un flusso di informazioni adeguato, quindi devono essere stabilite procedure per la trasmissione delle informazioni garantendo il rispetto della riservatezza;
ii) dovrà essere istituito un efficace meccanismo di allarme preventivo che intervenga quando siano segnalate debolezze all’interno del sistema finanziario riuscendo a individuare precocemente i rischi per poterli meglio gestire nel futuro;
Una volta individuati i rischi tramite i meccanismi di allarme preventivo, le autorità europee dovranno adottare le azioni opportune, tra le quali possono essere ricordate:
- in caso di un’eccessiva espansione del credito all’interno di uno stato membro, l’ESRC potrebbe mettersi in contatto con le autorità del paese proponendo misure opportune come l’introduzione degli accantonamenti dinamici; poi, dovrebbe analizzare gli interventi attuati nel paese per verificarne l’efficacia e in caso negativo indicare gli interventi aggiuntivi da portare a termine;
- se il problema riguarda il mal funzionamento del sistema a livello mondiale, l’ESRC deve informare il sistema di vigilanza mondiale definendo gli interventi da apportare;
- in caso di aspetti riguardanti la fiscalità come u n disavanzo eccessivo o un accumulo di debito l’ESRC dovrebbe riferire al CEF46.
Se fossero individuati rischi individuali gravi, l’ESRC dovrebbe informare il CEF, il quale a sua volta insieme al presidente della commissione dovrebbero costruire la strategia per affrontare il rischio; il gruppo ritiene opportuno individuare anche una procedura per valutare a periodi prefissati l’efficacia delle disposizioni di vigilanza/regolamentazione concordate.
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Parlando,invece, dell’integrazione finanziaria europea, sono degni di nota i comitati di livello 3; tuttavia, essi si sono dimostrati inefficienti a garantire la stabilità finanziaria nell’UE per via della loro struttura giuridica, in quanto erano solamente organi consultivi della commissione. Di fatti il gruppo ha proposto di istituire un sistema europeo di vigilanza finanziaria (European System of Financial Supervision, d’ora in poi ESFS) indipendente dalle autorità politiche ma di fronte alle quali dovrà rispondere. Dove per indipendenza è intesa la capacità di chi vigila, di esprimere il proprio giudizio esercitando i propri poteri autonomamente senza essere impropriamente influenzato o ignorato dalle parti oggetto della vigilanza, dai governi o soggetti terzi. In tal senso l’autorità deve essere autorizzata a pronunciare giudizi indipendenti, senza che altre autorità o imprese abbiano diritto a intervenire; inoltre i giudizi dovranno essere basati unicamente su elementi oggettivi e non discriminanti. L’ESFS rappresenterebbe un sistema integrato di autorità di vigilanza nazionali presentando al contempo un forte decentramento e il rispetto del principio della proporzionalità e della sussidiarietà previsti per trattato. In questo modo le autorità nazionali continuerebbero a esercitare le proprie competenze e contestualmente si potrebbe consentire di far collaborare questa nuova rete con i comitati di livello 3 che andrebbero nel frattempo potenziati facendoli diventare delle vere e proprie autorities. Infine c’è da notare che l’ESFS non dovrebbe modificare le strutture delle autorità nazionali perché esse si sono modellate in base alle esigenze dei paesi in cui operano. Come esempio è possibile portare quello della vigilanza imputata alla Banca d’Italia nella disciplina dei mercati finanziari. Alla Banca d’Italia è stata, storicamente, demandata la vigilanza prudenziale per cui è competente negli ambiti riguardanti il contenimento del rischio, stabilità patrimoniale, sana e prudente gestione degli intermediari; questa competenza è presente a prescindere dal tipo di impresa finanziaria. Per questo il sistema di ripartizione delle competenze fra autorità di vigilanza è un modello di ripartizione per finalità e non per soggetto; le istituzioni hanno deciso tale sistema per preservare le specifiche competenze acquisite nel tempo dalla Banca d’Italia su stabilità patrimoniale e contenimento del rischio, poiché in Italia c’è sempre stato un sistema banco centrico e la vigilanza prudenziale è nata molto prima di quella demandata alla Consob inerente al rapporto intermediario-investitore.
Le sopra citate modifiche anche se sono incentrate sull’architettura della vigilanza non possono essere considerate separatamente dalle regole di gestione e risoluzione della crisi da
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attuare; quindi, entrambi gli aspetti devono essere affrontati di pari passo. Le modifiche proposte sono ambiziose e molto complesse, per cui il gruppo ha previsto di scaglionarle in due fasi; in tal modo si avrà il tempo di raccogliere il consenso politico necessario per realizzare le riforme. Arrivando ad avere una situazione simile a quella che è rappresentata nella tabella 4.2.
Tabella 4.2: Ripartizione delle competenze tra le autorità nazionali di vigilanza e le autorità dell’ESFS.
VIGILANZA DEL SETTORE BANCARIO
compiti della vigilanza livello nazionale livello europeo
Concessione di licenze alle banche, ad es. verifica criterio di professionalità ed onorabilità, piano aziendale e capitale minimo.
X
Rispetto dei requisiti patrimoniali minimi
stabiliti (pilastro 1). X
Riesame dei processi di valutazione interna dell'adeguatezza patrimoniale e di controllo prudenziale elle banche (pilastro2).
X
Ispezioni in loco. X X
Riesame del quadro di riferimento per l’informativa al pubblico delle banche (pilastro3).
X
Controllo del rispetto delle regole e sanzioni. X
Governance/ controlli interni. X
Valutazioni prudenziali delle fusioni e
acquisizioni. X X
Fondi ibridi, ad esempio conformità ai requisiti
di ammissibilità. X
Norme sui grandi fidi. X
Partecipazioni qualificate. X
Rendicontazione. X
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Politica in materia di accantonamenti. X
Norme antiriciclaggio. X
Imposizione di un curatore ed eventuale revoca
delle licenze. X
Elaborazione ed attuazione di regole e requisiti tecnici prudenziali armonizzati a livello di UE, comprendenti il ruolo di consulente di
commissione.
X X
Definizione di politiche globali di vigilanza. X Garantire una vigilanza coerente, ossia definire
norme e pratiche di vigilanza comuni per il funzionamento dei collegi di vigilanza.
X
Mediazione obbligatoria, ad esempio in caso di
disaccordo tra le autorità nazionali di vigilanza. X Designazione di autorità di vigilanza dei gruppi. X
Denunce. X X
Monitoraggio della stabilità finanziaria. X
Procedure vincolanti di cooperazione e
condivisione delle informazioni con l'ESRC per la macrovigilanza.
X
Valutazione dei processi di vigilanza mediante
esame inter pares. X
Raccolta di tutte le informazioni concernenti gli
istituti frontalieri. X
Preparare e/o adottare decisioni in materia di
equivalenza rispetto ai paesi terzi. X
Rappresentare interessi comunitari in
discussione bilaterali e multilaterali con paesi terzi in materia di vigilanza.
X
Gestione di rischi. X X
Risoluzione delle crisi. X X
VIGILANZA DEL SETTORE ASSICURATIVO
85 Concessione di licenze alle imprese assicurative,
ad es. verifica criterio di professionalità ed onorabilità, piano aziendale e capitale minimo.
X
Verifica del calcolo del requisito patrimoniale
minimo e del requisito patrimoniale di solvibilità.
X
Imposizione di maggiorazioni di capitale. X Valutazione del livello di fondi propri
ammissibili. X
valutazione della qualità dei fondi propri
ammissibili. X
Ispezioni in loco. X X
Valutazione delle riserve tecniche. X
Valutazione delle disposizioni in materia di
investimenti. X
Valutazione del sistema di governance. X
Valutazione dei modelli interni. X
Approvazione dei fondi propri accessori. X Autorizzazione di voci di capitale ibrido. X Controllo del rispetto delle regole e sanzioni. X Valutazione prudenziale delle fusioni e
acquisizioni. X X
Rendicontazione, ivi comprese le decisioni in materia di informativa al pubblico da parte di imprese di assicurazione.
X
Obbligo di informarsi sui propri clienti. X
Norme antiriciclaggio. X
Revoca di licenze. X
Elaborazione ed attuazione di regole e requisiti tecnici prudenziali armonizzati a livello di UE, comprendenti il ruolo di consulente di
commissione.
X X
86 Garantire una vigilanza coerente, ossia definire
norme e pratiche di vigilanza comuni per il funzionamento dei collegi di vigilanza.
X
Mediazione obbligatoria, ad esempio in caso di
disaccordo tra le autorità nazionali di vigilanza. X Designazione di autorità di vigilanza dei gruppi. X
Denunce. X X
Monitoraggio della stabilità finanziaria. X
Cooperazione obbligatoria e condivisione delle
informazioni con l'ESRC per la macrovigilanza. X Valutazione dei processi di vigilanza mediante
esame inter pares. X
Riunire tutte le informazioni concernenti le autorità di vigilanza per gli istituti
transfrontalieri.
X
Preparare e/o adottare decisioni in materia di
equivalenza rispetto ai paesi terzi. X
Rappresentare interessi comunitari in
discussione bilaterali e multilaterali con paesi terzi in materia di vigilanza.
X
Gestione delle crisi, compresa la valutazione della sostenibilità dei piani di ripresa e/o del regime di finanziamento.
X X
Risoluzione delle crisi e procedure di
insolvenza. X X
VIGILANZA IN MATERIA DEI VALORI MOBILIARI
compiti della vigilanza livello nazionale livello europeo
MIFID
Autorizzazione. X
- imprese di investimento. X
-mercati regolamentati e sistemi multilaterali di
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Calcoli. X
Sospensione delle negoziazioni. X
Conformità delle regole di condotta. X
Ispezioni. X
Rendicontazione. X
Controllo del rispetto delle prescrizioni. X
POST- NEGOZIAZIONE
Autorizzazione. X X
Vigilanza. X X
Controllo del rispetto delle prescrizioni. X X
Accesso ad altri sistemi. X X
AGENZIE DI RATING DEL CREDITO
Autorizzazione. X
Vigilanza. X
Controllo del rispetto delle prescrizioni. X
PROSPETTO
Autorizzazione X
TRASPARENZA
Meccanismi ufficialmente stabiliti. X
Notifica degli azionisti. X
ABUSI DI MERCATO
Vigilanza del mercato X
Controllo del rispetto delle prescrizioni. X
Poteri in caso di emergenza. X X
Indagini. X
CONTABILITA'
Raccomandazioni vincolanti. X
Controllo del rispetto delle prescrizioni. X
OICVM
Autorizzazione. X
Controllo del rispetto delle prescrizioni. X
88 Rispetto della condotta negli affari da parte di
altri istituti finanziari, ad esempio banche e imprese di assicurazione.
X
Valutazione prudenziale delle fusioni e
acquisizioni. X X
Elaborazione ed attuazione di regole e requisiti tecnici prudenziali armonizzati a livello di UE, comprendenti il ruolo di consulente di
commissione.
X X
Definizione di politiche globali di vigilanza. X Garantire una vigilanza coerente, ossia definire
norme e pratiche di vigilanza comuni per il funzionamento dei collegi di vigilanza.
X
Mediazione obbligatoria, ad esempio in caso di disaccordo tra le autorità nazionali di vigilanza.
X
Denunce. X X
Monitoraggio della stabilità finanziaria. X
Procedure vincolanti di cooperazione e
condivisione delle informazioni con l'ESRC per la macrovigilanza.
X
Valutazione dei processi di vigilanza mediante
esame inter pares. X
Riunire tutte le informazioni concernenti le autorità di vigilanza per gli istituti
transfrontalieri.
X
Preparare e/o adottare decisioni in materia di
equivalenza rispetto ai paesi terzi. X
Rappresentare interessi comunitari in
discussione bilaterali e multilaterali con paesi terzi in materia di vigilanza.
X
Gestione delle crisi. X X
Risoluzione delle crisi. X X
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Mentre per quanto riguarda la nuova struttura tesa a difendere la stabilità finanziaria nell’Unione
Europea bisogna guardare la figura 4.1.
Compiti principali del consiglio europeo per i rischi sistemici:
decidere la politica macroprudenziale, dare l’allarme preventivo alle autorità di vigilanza UE, raffrontare le osservazioni su gli sviluppi macroeconomici e prudenziali a fornire indicazioni su questi temi.
Compiti principali delle nuove autorità: oltre alle competenze
attualmente assunte dai comitati di livello 3, le autorità dovrebbero avere anche i seguenti incarichi: 1) mediazione giuridicamente vincolante tra le autorità nazionali di vigilanza, 2) adozione di norme di vigilanza vincolanti, 3) adozione di decisioni tecniche vincolanti applicabili ai singoli istituti finanziari,4) vigilanza di coordinamento dei collegi di autorità di vigilanza, 5) autorizzazione e vigilanza di istituti specifici di
portata UE come agenzie di rating del credito e le infrastrutture di post- negoziazione, 6) collaborazione
obbligatoria con l’ESRC per garantire un’adeguata vigilanza macroprudenziale, 7) forte ruolo di coordinamento in situazioni di crisi.
Compiti principali delle autorità di vigilanza nazionali: si
occuperanno interamente della vigilanza quotidiana delle imprese
Figura 4.1: nuovo quadro europeo per salvaguardare la stabilità finanziaria. Fonte: gruppo de Lasorière.
Le raccomandazioni individuate saranno difficili da attuare, tuttavia saranno necessarie per riportare la stabilità nei mercati finanziari e infonde negli investitori nuova fiducia rispetto alle istituzioni preposte sia alla regolamentazione sia alla vigilanza.
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