La domanda che emerge dalle considerazioni svolte, e che riguarda anche l’attività c.d. “legislativa” del Consiglio di Sicurezza, è la seguente: quanto deve essere stretto il legame fra l’azione ex Capitolo VII e un particolare conflitto, anche potenziale? Un’interpretazione estensiva è stata fornita dall’High-Level Panel on Threats, Challenges and Change, che ha affermato nel proprio report conclusivo che «[t]he Security Council is fully empowered under Chapter VII of the Charter of the United Nations to address the full range of security threats with which States are concerned»288. Le risoluzioni sul traffico illegale e sul bracconaggio di fauna selvatica e sulla pandemia di HIV/AIDS sono un forte indicatore di questo trend, che è stato cristallizzato con l’adozione della risoluzione sull’Ebola lo scorso settembre.
287 Cfr. Ibidem.
288 UNGA, Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change (2 dicembre 2004), UN Doc. A/59/565, p. 65; sul punto si veda N. KRISCH, Op. cit., p. 1289.
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La nozione di “minaccia alla pace” è oggi in continuo mutamento, andando progressivamente a inglobare nuove
situazioni, spesso anche svincolate dai presupposti
tradizionalmente ritenuti necessari per poter invocare il Capitolo VII. Se, da una parte, nemmeno gli Stati sembrano aver appoggiato una nozione illimitata di “minaccia alla pace”, allo stesso tempo sono identificabili alcune giustificazioni di natura procedurale che il Consiglio di Sicurezza ha invocato per estendere le frontiere della sicurezza collettiva delle Nazioni Unite. La caratteristica di queste misure può essere identificata nell’affermazione dell’unicità o dell’eccezionalità della situazione che si vuole regolare, che induce gli Stati a sospendere le proprie posizioni di principio e rispondere alla specifica minaccia in modo efficace289.
Proprio in queste nuove situazioni, la non rappresentatività del Consiglio di Sicurezza impone a questo di utilizzare basi di legittimazione ben più solide della sola maggioranza richiesta dalla Carta, e la pratica degli ultimi anni ha fatto emergere tre principali giustificazioni che vengono addotte, e che potrebbero essere alla base anche di futuri ulteriori ampliamenti dell’applicazione dell’art. 39.
La prima fonda la legittimazione del Consiglio di Sicurezza sul consenso dell’autorità sovrana dello Stato all’interno del quale le misure adottate dispiegherebbero i propri effetti. Il consenso statale, non richiesto e non necessario per dichiarare una situazione di minaccia alla pace, è tradizionalmente considerato un elemento in grado di scriminare un’intrusione nella sovranità dello Stato stesso.
289 N. KRISCH, Op. cit., p. 1291.
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Nonostante questo elemento non abbia implicazioni sugli obblighi degli Stati terzi nell’attuazione delle misure imposte dal Consiglio di Sicurezza, è innegabile che la pratica delle Nazioni Unite dimostri che le guarentigie poste a tutela della sovranità statale da ingerenze del Consiglio di Sicurezza si ammorbidiscano in presenza di un esplicito consenso290.
Un secondo argomento è stato il parallelo supporto delle organizzazioni regionali, per propria natura più vicine alla minaccia, ed è stato principalmente utilizzato per arginare le critiche che leggevano nell’azione ex Capitolo VII del Consiglio di Sicurezza un’imposizione parziale di misure internazionali ad opera di un ristretto gruppo di Stati afferenti a regioni geografiche e culturali diverse e lontane rispetto a quella colpita dalla minaccia291.
Infine, la legittimità di una risoluzione è stata fondata sulla forte inclusività del processo internazionale che ne ha portato all’adozione. Questo punto, già emerso con riferimento alle misure di natura legislativa del Consiglio di Sicurezza292 e alla base dell’approvazione della risoluzione sull’epidemia di Ebola293, si
290 Sul punto, N. KRISCH, Op. cit., pp. 1291-1292; esempi di risoluzioni fondate sul consenso dell’autorità sovrana dello Stato all’interno del quale le misure avrebbero dispiegato il proprio effetto sono le S/RES/217 (1965) e S/RES/221 (1966) sulla Rhodesia del Sud; S/RES/713 (1991) sulla guerra civile nell’Ex Jugoslavia; S/RES/841 (1993) sulla situazione ad Haiti; S/RES/1816 (2008) e S/RES/1851 (2008) sulla pirateria in Somalia
291 N. KRISCH, Op. cit., p. 1292; esempi dell’utilizzo di questo meccanismo sono le risoluzioni S/RES/794 (1992) sulla Somalia, con riferimento all’opera di Lega Araba, OAU e OIC; S/RES/841 (1993) su Haiti, con rif. all’azione dell’OAU; S/RES/1132 (1997) sulla Sierra Leone, con rif. all’azione di OAU ed ECOWAS; S/RES/1160 (1998) sul Kosovo con rif. alle dichiarazione del Contact Group e dell’OSCE; S/RES/1962 (2010) sulla disputa elettorale in Costa d’Avorio con rif. alle iniziative di AU ed ECOWAS; S/RES/1970 (2011) e S/RES/1973 (2011) sulla Libia con rif. all’opera di AU, OIC e Lega Araba.
292 V. supra, Cap. I, § 6. 293 V. infra, Cap. III, § 3.3.
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collega al tentativo del Consiglio di Sicurezza di rendere maggiormente trasparenti i propri meccanismi decisionali, coinvolgendo un numero crescente di attori. Anche in questo caso, l’ampio supporto internazionale all’azione del Consiglio può temperare le critiche, in termini di legittimità, fondate sulla ripartizione delle competenze fra gli organi delle Nazioni Unite – e, con specifico riferimento alla c.d. “risoluzione Ebola”, fra Nazioni Unite e agenzie specializzate – e sulla scarsa rappresentatività del Consiglio di Sicurezza294.
These strategies do not, in and of themselves, secure the general acceptance necessary for an expansion of the notion of a threat to the peace in legal terms. Yet they can be seen as requirements for such acceptance by the UN membership, and they may thus mature into procedural conditions for the recourse to Chapter VII in the penumbral areas of the concept.295
Questo sarà verosimilmente alla base di ulteriori ampliamenti del concetto di minaccia alla pace e dell’intero meccanismo di sicurezza collettiva delle Nazioni Unite.
294 N. KRISCH, Op. cit., p. 1292. 295 Ivi, p. 1293.
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C
APITOLOIII
L
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EPIDEMIA DI
E
BOLA
1. L’epidemia di Ebola e la risposta della comunità internazionale
I Membri del Consiglio di Sicurezza hanno affrontato per la prima volta la questione dell’epidemia di Ebola in Africa il 9 luglio 2014, in occasione di un briefing dello Special Representative of the Secretary-General for West Africa. Nell’occasione,
[t]he members of the Security Council … expressed their deep concern over the current outbreak of the Ebola virus in some countries in West Africa and conveyed to the international community the need to provide prompt assistance in order to prevent the spread of the virus.296
Lo scorso settembre il Consiglio di Sicurezza ha adottato all’unanimità la risoluzione n. 2177 (2014)297, dichiarando che «the
unprecedented extent of the Ebola outbreak in Africa constitutes a threat to international peace and security»298.
Se questa risoluzione ha aperto definitivamente le porte del Capitolo VII a questioni di natura sanitaria, non è tuttavia la prima
296 UN Doc. SC/11466-AFR/2930. 297 S/RES/2177 (2014).
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volta che il Consiglio affronta tematiche simili. Come già evidenziato nel precedente capitolo299, l’agenda del Consiglio di Sicurezza aveva già visto l’ingresso di materie sanitarie, con la risposta alla pandemia di HIV/AIDS; la questione è stata affrontata in due occasioni, nel 2000 con la risoluzione n. 1308 (2001)300 e nel 2011 con la risoluzione 1983 (2011)301. Con quest’ultima il Consiglio ha ripreso la scia della ris. 1308, ribadendo la necessità di intensificare le attività di prevenzione della pandemia nel contesto delle missioni di peace-keeping delle Nazioni Unite302.
L’epidemia di Ebola ha visto una risposta multiforme proveniente sia da diversi organi delle Nazioni Unite – principalmente dal Segretario Generale, dall’Assemblea Generale e dal Consiglio di Sicurezza – che dall’Organizzazione Mondiale della Sanità.
Per quanto riguarda quest’ultima, l’epidemia di Ebola rientra nello scopo dell’International Health Regulations (IHR), un documento dell’OMS, diventato vincolante nel 2007 e costituente «the sole international legal instrument directly aimed at controlling the international spread of disease»303. Sulla base delle previsioni contenute in questo documento, il Direttore Generale dell’OMS ha definito l’Ebola – nell’agosto del 2014 – come una «public health emergency of
299 V. supra, Cap. II, § 4.2.
300 Per la quale, v. Ibidem. 301 S/RES/1983 (2011). 302 Ivi, §§ 7 e 8.
303 G. L. BURCI, Ebola, the Security Council and the securitization of public health, QIL, Zoom-in 10 (2014), p. 28. L’IHR è diretto a «prevent, protect against, control and provide a public health response to the international spread of disease in ways that are commensurate with and restricted to public health risks, and which avoid unnecessary interference with international traffic and trade» (IHR, art. 2).
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international concern (PHEID)»304, adottando alcune conseguenti
raccomandazioni ex art. 15 IHR.
A livello di Nazioni Unite si è invece avuta una risposta polifasica, che ha visto protagonisti i tre principali organi dell’Organizzazione. Il Consiglio di Sicurezza, con l’adozione della ris. 2176 (2014)305 il 15 settembre, ha accolto la proposta del Segretario Generale306 di estendere il mandato della missione United
Nations Mission in Liberia (UNMIL) fino al 30 dicembre 2014, «expressing grave concern about the extent of the outbreak of the Ebola virus in West Africa»307.
Il successivo 18 settembre, il Segretario Generale Ban Ki- Moon ha inviato una lettera al Presidente del Consiglio di Sicurezza e al Presidente dell’Assemblea Generale308, manifestando la propria volontà di istituire una missione internazionale, la United Nations Mission for Ebola Emergency Response (UNMEER), con il compito di
harness the capabilities and competencies of all the relevant United Nations actors under a unified operational structure to reinforce unity of purpose, effective ground-level leadership and operational direction, in order to ensure a rapid, effective, efficient and coherent response to the crisis309
Lo stesso giorno il Consiglio di Sicurezza ha adottato la risoluzione n. 2177, sponsorizzata da 131 Stati, che pur prendendo atto della
304 Statement on the 1st meeting of the IHR Emergency Committee on the 2014 Ebola
Outbreak in West Africa (<http://www.who.int/mediacentre/news/statements/2014/ ebola-20140808/en>). 305 S/RES/2176 (2014). 306 UN Doc. S/2014/644. 307 S/RES/2176 (2014). 308 UN Doc. A/69/389 – S/2014/679. 309 Ivi, p. 2.
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portata della minaccia costituita dal dilagare dell’epidemia, non ha stabilito misure di natura esecutiva.
Se la definizione dell’«unprecedented extent of the Ebola outbreak» come una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale rimanda direttamente all’ambito semantico dell’art. 39, dubbi sorgono sulla possibilità di inserire l’intervento del Consiglio di Sicurezza all’interno del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite310, e risulta inoltre difficile identificare possibili misure coercitive che il Consiglio di Sicurezza avrebbe potuto adottare311, a causa principalmente della mancanza di un «political target whose behavior had to be changed through coercion»312.
Il giorno successivo, il 19 settembre, l’Assemblea Generale ha approvato per consensus la risoluzione 69/1313, che si è limitata a prendere atto della gravità della situazione e ad appoggiare la decisione del Segretario Generale di creare la missione UNMEER314, auspicando la cooperazione della comunità internazionale per la riuscita della stessa315.
Infine, il 9 dicembre, il Consiglio ha adottato la risoluzione n. 2188316, con la quale ha confermato il regime sanzionatorio previsto nei confronti di specifici targets in Liberia. A fronte di una volontà
310 Cfr. G. L. BURCI, Op. cit., p. 29; G. L. BURCI, J. QUIRIN, Ebola, WHO, and the United Nations: Convergence of Global Public Health and International Peace and Security, ASIL, 14 novembre 2014 (<http://www.asil.org/insights/volume/18/issue/ 25/ebola-who-and-united-nations-convergence-global-public-health-and>); K. BOON, The UN Security Council Takes up Ebola, Opinio Juris, 18 settembre 2014 (<http://opiniojuris.org/2014/09/18/un-security-council-takes-ebola/>).
311 G. L. BURCI, Op. cit., p. 29. 312 Ibidem.
313 A/RES/69/1. 314 Ivi, § 1. 315 Ivi, § 3.
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da parte dello stesso Consiglio di Sicurezza di ridurre progressivamente fino alla cessazione queste sanzioni, è prevalso il timore che l’epidemia potesse invertire i progressi raggiunti in materia politica e di peace-building317.
Questa prima ricostruzione permette di identificare tre aspetti che necessitano di essere approfonditi, rispettivamente sulle competenze interne all’organizzazione, sui presupposti della risoluzione 2177 e sulla natura della missione UNMEER.
1. 1 Il riparto di competenze all’interno delle Nazioni Unite
In primo luogo, emerge a una prima analisi come si sia verificato uno spostamento delle normali competenze fra gli organi delle Nazioni Unite. All’interno dell’Organizzazione delle Nazioni Unite i due organi istituzionalmente preposti alla sicurezza sanitaria sono l’Assemblea Generale e il Consiglio Economico e Sociale. La rappresentante argentina, Marìa Cristina Perceval, ha ricordato che
[i]t is important to remember that the responsibility for dealing substantively with the causes and consequences of this epidemic in the purview of other entities and agencies within the United Nations system, such as the General Assembly, the Economic and Social Council and
specialized agencies such as the World Health Organization.318
La stessa Perceval ha tuttavia aggiunto come l’epidemia di Ebola «is not merely a health problem», bensì «a multidimentional reality» in grado
317 Sul punto si veda anche G. L. BURCI Op. cit., p. 30. 318 UN Doc. S.PV.7268, p. 20.
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di minare ed erodere «the possibilities of human social and economic development, which is at the root of most of the conflicts … deal[t] with in the Council».319
A tal proposito, il Consiglio di Sicurezza, nel testo della risoluzione n. 2177, ha enfatizzato
the role of all relevant United Nations System entities, in particular the United Nations General Assembly, Economic and Social Council, and Peacebuilding Commission, in supporting the national, regional and international efforts to respond to the Ebola outbreak.320
1. 2 Il presupposto normativo della risoluzione n. 2177 (2014)
Secondariamente, non sembra agevole identificare il presupposto normativo della risoluzione n. 2177. A fronte di un linguaggio, soprattutto nel preambolo, tipico del sistema di sicurezza collettiva – che indurrebbe a ritenere questa risoluzione fondata sul Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite321 – un’analisi contenutistica di questa la avvicina maggiormente alle misure adottate ex Capitolo VI322. In ogni caso, l’utilizzo di questa terminologia persegue una finalità simbolica e politica, facendo leva sulla “forza” del Capitolo VII per incentivare interventi di assistenza dell’intera comunità internazionale323, riconoscendo quasi solennemente le implicazioni in termini di sicurezza internazionale
319 Ibidem.
320 S/RES/2177 (2014).
321 G. L. BURCI, J. QUIRIN, Op. cit. 322 K. BOON, Op. cit.
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del dilagare di gravi epidemie324.
Questa apertura non è tuttavia senza conseguenze, e permette al Consiglio di Sicurezza di poter adottare alcuni rimedi per far fronte all’epidemia. La struttura del Capitolo VII consentirebbe in ipotesi al Consiglio, avendo dichiarato la presenza di una minaccia alla pace costituita dall’epidemia di Ebola, anche di autorizzare interventi esterni nei territori colpiti che oltrepassino il consenso degli Stati colpiti325.
1. 3 La missione UNMEER
In terzo luogo, la missione UNMEER sembra costituire una significativa innovazione nel quadro delle missioni internazionali delle Nazioni Unite. Durante l’incontro del Consiglio di Sicurezza che ha portato all’adozione della ris. 2177, il Segretario Generale ha definito la missione come una «United Nations emegency health mission», con il compito di «stopping the outbreak, treating the inected, ensuring essential services, preserving stability and preventing further outbreaks»326 in stretto contatto con l’OMS. Il Segretario Generale ha inoltre sottolineato la mancanza di precedenti analoghi, così come
324 G. L. BURCI,J.QUIRIN, Op. cit.
325 J. D. OHLIN, Ebola will be a Chapter VII issue, Opinio Juris, 19 ottobre 2014 (<http://opiniojuris.org/2014/10/19/ebola-will-chapter-vii-issue>): «[t]he time might come when outside governments need to more than offer assistance; they might need to take control over the response, not just because of a humanitarian obligation but also from collective self-interest. The way to defeat Ebola will be to take the fight to Africa rather than sit back and wait for it to come here».
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l’eccezionalità della minaccia in corso327. Risulta difficile classificare la missione UNMEER come una missione di peace-keeping o come una political mission delle Nazioni Unite328.
Piuttosto, questa missione si propone di coordinare le diverse missioni internazionali già presenti nella regione, combinando le capacità logistiche delle Nazioni Unite con l’esperienza dell’OMS in ambito sanitario, e ponendosi lo specifico compito di
ensure that all relevant United Nations system entities, including the United Nations peacekeeping operations and special political missions in West Africa, within their existing mandates and capacities, collaborate closely and urgently to respond to UNMEER’s requests and to provide immediate Ebola response assistance to the Governments of the three most affected countries.329
All’istituzione di UNMEER si è affiancata una ridefinizione degli obiettivi della missione UNMIL, ed è stata enfatizzata la finalità di quest’ultima di continuare a costruire un possibile accordo fra i diversi attori politici per garantire il progresso della sanità pubblica, nonché per tutelare la rule of law evitando che le misure intraprese sulla base dello stato di emergenza si estendano oltre quanto risulti strettamente necessario a causa dell’emergenza stessa330.
327 Ibidem. Inoltre, durante la prima seduta della sessantanovesima sessione dell’Assemblea Generale (24 settembre 2014), il Segretario Generale ha affermato: «The outbreak of Ebola in West Africa is an unprecedented crisis. That is why I have established an unprecedented health operation»
328 G. L. BURCI,J.QUIRIN, Op. cit. 329 UN Doc. SC/11602.
330 UN Doc. S/PV.7279, pp. 5-6; sul punto si veda anche G. L. BURCI, J. QUIRIN, Op. cit.
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