2.1. Le esperienze di partecipazione in ambito internazionale
2.1.1. L'Europa e lo sviluppo delle politiche partecipative
È sul finire degli anni '80 in Europa che, con il via alle politiche di rigenerazione urbana, volte a tutelare l'ambiente e a promuovere uno sviluppo urbano sostenibile, si è iniziato a pensare a come migliorare la qualità della vita degli abitanti.
Conferenze e assemblee di spessore internazionale, in quegli anni, si proponevano di valorizzare, con specifiche politiche di coesione, i territori nella loro fisicità, negli aspetti economici e sociali, a tutela soprattutto delle fasce più deboli.
Una sintesi di tali pratiche, può essere riepilogata, con alcuni esempi:
Il Rapporto Brundtland del 1987, volto a sostenere che i sistemi politici dovessero garantire il soddisfacimento dei bisogni essenziali dei cittadini, anche attraverso la loro partecipazione ai processi decisionali.
Il Libro verde sull'Ambiente Urbano del 1990 che costituisce il primo tentativo di coordinare le diverse azioni territoriali e urbane nel rispetto dello sviluppo sostenibile.
Il Programma Agenda XXI (Rio de Janeiro, 1992), approvato da
173 governi a conclusione della Conferenza ONU su Ambiente e Sviluppo, in cui venne “ufficialmente sancito il concetto di sviluppo sostenibile” e si delineò il Piano di Azione locale (A21L , “frutto della combinazione di politiche integrate e della partecipazione attiva e corresponsabile dei vari attori delle comunità locali”.
La Carta di Aalborg (1994), con la quale le città si impegnavano a sviluppare l’Agenda 21 a livello locale, in collaborazione con tutti gli attori interessati (cittadini, gruppi di interesse, attivit economiche , ai uali si sarebbe garantito l’accesso alle informazioni e la partecipazione al processo decisionale locale.
La Seconda Conferenza delle Nazioni Unite sugli Insediamenti Umani, Habitat II, (Instanbul, 1996) che, tra le diverse priorità, promuove iniziative di buon governo (best practice a tutti i livelli della societ , da quello locale a quello globale.
La Conferenza di Lisbona (1996) che approfondisce le tematiche
sviluppate nella Carta di Aalborg, ponendo l'accento anche sui temi della partecipazione, del consenso e della cooperazione.
La “Convenzione di Aarhus relativa all'accesso all'informazione, partecipazione dei cittadini e accesso alla giustizia” (1998) con la quale si invitano i governi ad informare in modo adeguato ed efficace i cittadini nel momento di avvio di un processo
decisionale che interessi l'ambiente.
Per poi procedere coi primi anni del ventunesimo secolo con alcuni documenti e atti che suggeriscono l'applicazione delle best practice nelle governance territoriali.
Tra queste:
“La Governance Europea”, Libro Bianco della Commissione delle
Comunità Europee, Bruxelles Agosto 2001, nel quale si evidenziano cinque principi per una buona governance: apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza. Principi che costituiscono il fondamento della democrazia e del principio di legalità negli Stati membri, ma si applicano a tutti i livelli di governo, globale, europeo, nazionale, regionale e locale.
Il “Nuovo impulso per la gioventù europea”, Libro Bianco della
Commissione delle Comunità Europee, Novembre 2001, con il quale si auspica un maggior coinvolgimento dei giovani nella vita collettiva locale, nazionale ed europea al fine di fare emergere una cittadinanza attiva, e una inclusione delle nuove generazioni nei processi decisionali.
Ma sono i Programmi di Iniziativa Comunitaria a rappresentare la principale fonte di accesso ai finanziamenti pubblici con i quali la Commissione Europea ha messo in campo con una serie di strategie per risolvere alcune problematiche del territorio degli Stati Membri. I PIC sono stati suddivisi in tre fasce temporali corrispondenti al ciclo di programmazione dei fondi strutturali 2000 - 2006, 2007 - 2013, e 2014 - 2020.
Qui di seguito una ricognizione essenziale delle iniziative comunitarie inserite nella normativa UE:
Interreg III, “Iniziativa comunitaria per la cooperazione
transfrontaliera, transnazionale ed interregionale”, finanziata dal FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale), che incentiva tra le regioni lo scambio di esperienze e buone prassi per migliorare l'efficacia delle politiche e degli strumenti di sviluppo;
Urban, finanziato anch’esso dal FESR, il cui obiettivo è attuare una rivitalizzazione sostenibile di centri urbani medio piccoli o di aree degradate all’interno di grandi citt , dal punto di vista economico e sociale, favorendo il coinvolgimento delle comunità nello sviluppo e nello scambio di conoscenze;
Per il periodo, invece, compreso tra il 2007 - 2013 i programmi più significativi sono stati:
Interreg IV C con l'obiettivo di migliorare, attraverso la cooperazione interregionale l’efficacia dello sviluppo di politiche regionali nelle aree innovative, l’economia della conoscenza, l’ambiente e la prevenzione del rischio, oltre a contribuire alla modernizzazione dell’economia ed accrescere la competitività.
UrbAct per migliorare l’efficacia delle politiche urbane sostenibili integrate in Europa allo scopo di realizzare la “Strategia di
Lisbona”, con l'obiettivo di agevolare lo scambio di esperienze e l’apprendimento tra i "decisori politici" e i professionisti delle città e tra autorità locali e regionali nel quadro dello sviluppo urbano sostenibile, disseminare le esperienze e le buone pratiche identificate dalle città e assicurare il trasferimento del “know- how” nel settore dello sviluppo urbano sostenibile, fornire assistenza ai "decisori politici" e ai professionisti nelle città e ai manager dei programmi operativi nell'ambito degli obiettivi Convergenza e Competitività e Occupazione (ueonline.it)
Life Plus suddiviso in “Natura e biodiversit ” - “Politiche e Governance ambientali” - “Informazione e comunicazione”, finalizzato alla tutela dell'ambiente, alla salvaguardia dei sistemi ambientali e del loro funzionamento, all'attuazione di politiche di tutela dell'ambiente e alla divulgazione e sensibilizzazione di informazioni legate alle tematiche ambientali.
I prossimi sette anni, invece, prevedono il raggiungimento degli obiettivi previsti dalla Strategia d'Europa 2020, (crescita intelligente, sostenibile e inclusiva) con sostegno a settori quali la ricerca e l'innovazione, l'industria culturale, la rete di infrastrutture, la formazione e l'istruzione. Nonché l'ambiente e la lotta contro il cambiamento climatico. Tra questi indicativa la volontà di prosecuzione di “Europa per i Cittadini” 2014 - 2020, in prosecuzione con l'omonimo programma precedente e finalizzato a incoraggiare la partecipazione democratica e civica dei cittadini a livello di Unione, consentendo loro di comprendere il processo di definizione delle politiche dell’UE e creando condizioni propizie all'impegno sociale e interculturale e al volontariato.
Sulla base di queste esperienze, oggi la politica europea, che si muove secondo il principio della coesione, è diventata un vettore della partecipazione, intesa come un meccanismo istituzionale inserito in un più ampio processo di governance trans scalare dei territori per favorire una crescita (intelligente, sostenibile ed inclusiva) dei territori e dei cittadini.
Anzi proprio l'idea della coesione suggerisce la formulazione di nuove strategie di sviluppo territoriale basate prima su una diagnosi delle aree in questione, poi le strategie di sviluppo e di azioni per promuovere soluzioni in materia di governance.
Secondo le configurazioni istituzionali dei diversi paesi, la politica di coesione mette in moto la scala regionale, in Italia, infatti, sono proprio le Regioni, le autorità primarie di gestione della maggior parte delle azioni europee.
Anche se c'è da aggiungere che le Regioni, a ogni livello di Stato membro, rinviano poi a una serie di diversi livelli territoriali e attori, ufficiali e ufficiosi. Un partenariato che è percepito come una condizione indispensabile alla formulazione di strategie di sviluppo
territoriale, per cui ogni attore istituzionale si definisce anche per il tramite dei suoi partner.
Il punto è capire se anche questo procedimento può essere inteso come partecipazione.
In occasione del Seminario Coesionet, “Research Network on cohesion and territories in Europe”, svolto a Parigi nel 2011, lo stesso Fabrizio Barca, poi ministro per la Coesione Territoriale con il Governo Monti, affermava che “il valore aggiunto di una politica di coesione europea potrebbe esistere solo alla presenza di un conflitto che permetta un incontro tra gli attori del territorio e le dinamiche esterne portatrici di un cambiamento, di un sistema di riferimento e una visione completamente nuova per consentire agli stessi attori del sistema locale di emergere e migliorare”1.
Se per Barca sono le politiche europee a rappresentare il fattore esterno di sviluppo e di cambiamento, tale da incidere sui territori locali, è anche vero che un limite all'applicazione della politica di coesione europea è costituito dagli aspetti finanziari, troppo vincolati alla temporalità dei programmi comunitari. Per cui l'Unione Europea finisce per rappresentare troppo spesso una “manna finanziaria”, piuttosto che un attore nel progetto degli interessi territoriali, al punto che i progetti finanziati sono quelli che sono già pronti dal punto di vista economico, grazie alla pratica dell'earmarking, ovvero il disposto legislativo che autorizza la spesa di fondi in progetti specifici. Così che ogni azione cofinanziata dalla UE è inserita in una fitta rete di contabilità territoriale e sono i progetti già pronti ad essere messi a concorso”.2
Anche nell'ambito delle politiche di coesione, dunque, la partecipazione degli attori locali e regionali è una risorsa. D'altra parte, la crisi economica attuale, costringe la UE a “partecipare” allo sviluppo dei territori e farsi portatrice di valori che vadano anche oltre i confini del Vecchio Continente.
1In “Partecipazione e governance territoriale” Burini F. (a cura di), Angeli Editore, Milano 2013, pag. 24.
2 Riviere D. “La partecipazione nella politica europea di coesione” in “Partecipazione e Governance erritoriale. Dall'Europa all'Italia”, Burini F. (a cura di) Angeli Editore, Milano 2013, pag. 27.