L’evoluzione della legislazione alimentare

La carenza generale di una cultura in materia di conformità ha radici profonde nella lunga tradizione politica e giuridica cinese. In passato, si tendeva ad attribuire più valore alle regole imposte da colui che deteneva il potere, piuttosto che a quelle stabilite da un sistema normativo e giuridico che prescindeva dal capo di governo di turno. Pertanto, in passato, la conformità aveva valore solo marginale. Tuttavia, nel momento in cui la Cina decise di attuare una politica di “apertura dei mercati”, verso la fine degli anni ’70, cominciò anche ad adoperarsi per creare un sistema giuridico in senso moderno. Ciò fu tradotto in una trasparenza sempre maggiore a livello governativo e in un crescente controllo sugli enti locali, al fine di garantire la corretta applicazione di leggi e regolamenti (EU SME, 2015). La prima legge riguardante gli alimenti è rappresentata dal Regolamento sul controllo dell’igiene degli alimenti, redatto nel 1965. Questa legge è stata pensata per le aziende statali del settore alimentare e riguarda principalmente l’approvvigionamento alimentare: negli anni ’60 la Cina aveva subito una forte carestia e si temeva che potesse succedere di nuovo, per questo, nel suddetto regolamento si pone l’accento sulle scorte di cibo e non sulla salubrità degli alimenti. Questo primo atto normativo è stato modificato per la prima

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volta nel 1979. Ma la nuova versione non include grandi cambiamenti, semplicemente adatta la legge del ’65 alla nuova situazione economica cinese.

Il Parlamento cinese si è impegnato ad approvare una legge organica sulla Food Safety a causa della concomitanza di vari fattori: i processi di globalizzazione; le pressioni da parte della World Trade Organization11 (WTO) nei confronti del governo cinese, al fine di spingerlo a fornire delle garanzie e stabilire degli standard sanitari adeguati alla produzione alimentare (Bian et al, 2004; Caporale et al, 2015); la naturale evoluzione dell’ordinamento giuridico nazionale; l’aumento delle emergenze alimentari, durante il periodo 2004 – 2013, aumentati sia in numero, che in tipologia e livello di complessità, con il decesso di migliaia di persone (Viti, 2009). Infatti, i numerosi scandali che si sono verificati sono dovuti ad esempio, alle cattive pratiche agricole o manipolazione degli alimenti, nonché alla produzione e distribuzione di prodotti contraffatti attraverso un sistema di distribuzione in gran parte non regolamentato e caotico (Thompson et all, 2007). In Cina, la sicurezza alimentare non era considerato un settore normativo ad alto “valore strategico” (a differenza della finanza o delle telecomunicazioni), ma ha ricevuto un’attenzione crescente negli ultimi dieci anni (Tam et al, 2005; Kuteleva, 2016) ed il presidente Hu Jintao e il premier Wen Jiabao si sono pubblicamente impegnati a migliorare la sicurezza alimentare e la qualità dei prodotti (Thompson et al, 2007).

Solo nel 1982 la Food Hygiene Law ha identificato l’allora Ministero della Salute come autorità amministrativa competente nell’ambito della sicurezza alimentare. Il Ministero ha condiviso, poi, la sua responsabilità con altre organizzazioni come il Ministero dell’Agricoltura e l’Amministrazione della Standardizzazione, mantenendo un ruolo primario nella gestione degli standard di igiene alimentare (Zhang et al, 2018). In quello stesso anno è stata emanata la prima Legge sull’igiene degli alimenti, dove si fa riferimento a tutti gli alimenti commestibili, alle bevande e ai medicinali tradizionali cinesi; vengono trattati inoltre anche tutti gli additivi alimentari, i contenitori per alimenti, i materiali di imballaggio, le attrezzature, i locali di produzione alimentare, nonché le strutture. Tuttavia, la legge dell’82 non risulta molto efficace nel garantire la sicurezza degli alimenti poiché si limita a fornire una lista di prodotti potenzialmente nocivi e una di alimenti prodotti in stabilimenti non igienicamente adeguati e che potrebbero avere effetti

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negativi sulle persone che li consumano (come ad esempio l’avvelenamento). Solo nel 1995 si arriva ad una Legge sull’Igiene degli alimenti più articolata.

La legge sulla sicurezza alimentare attuata nel 2009, sotto l’impulso dell’incidente della melamina, ha riaffermato la responsabilità del Ministero della salute, che si è evoluto nel 2013 nella Commissione Nazionale per la Salute e la Pianificazione Familiare (NHFPC) e nel 2018 nella Commissione nazionale per la Salute (NHC), pur mantenendo comunque la supervisione sullo sviluppo degli standard di sicurezza alimentare (Zhang et al, 2018). Nella figura 15 viene riportata una descrizione cronologica dei principali risultati ottenuti nello sviluppo di leggi e di regolamenti in Cina:

Figura 15: Evoluzione della legislazione alimentare in Cina fra il 1960 ed il 2015

Data Avvenimento

1963 – 1972 Piano di sviluppo standardizzato formulato dal Consiglio di Stato della Repubblica Popolare Cinese.

1979 Regolamenti della Repubblica Popolare Cinese per l’Amministrazione

dell’igiene alimentare.

1982 Prima legge sull’igiene alimentare della Repubblica Popolare Cinese (in prova).

1995 Legge sull’igiene alimentare della Repubblica Popolare Cinese. 2009 Legge sulla sicurezza alimentare della Repubblica Popolare Cinese.

2015 Legge aggiornata sulla sicurezza alimentare della Repubblica Popolare Cinese.

La promulgazione e l’attuazione nel 2009 della legge sulla sicurezza alimentare (Food Safety Law – FSL) ha segnato un cambiamento significativo nella composizione, nella struttura e nell’evoluzione delle norme nazionali cinesi in materia di sicurezza alimentare (Zhang et al, 2018).

Nello stesso anno il Consiglio di Stato pubblica una prima serie di regolamenti attuativi della Food Safety Law, seguiti dai regolamenti emanati dai diversi dipartimenti. Il testo della nuova legge sulla sicurezza alimentare contiene punti di forza corrispondenti allo sforzo di creare un sistema moderno per il controllo della sicurezza alimentare conforme agli standard internazionali e in linea con le aspettative dei consumatori.

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Per comprendere la nuova legge e le modalità di gestione e controllo della sicurezza alimentare è necessario conoscere il processo legislativo cinese e il funzionamento dell’apparato governativo cinese con le sue diramazioni periferiche, il tutto riassunto nella figura 16 (Ferri, 2014).

La Cina ha un sistema di governo centralizzato costituito dal Governo centrale di Pechino e dai governi locali. Nel rispetto del principio del “centralismo democratico” dettato dalla Costituzione, i governi locali sono subordinati al governo centrale. All’apice della struttura statale c’è il Congresso Nazionale del Popolo (NPC – National People’s Congress) che costituisce l’organo legislativo. Al di sotto e sottoposto alla sua supervisione c’è il Consiglio di Stato che rappresenta l’amministrazione centrale del paese, con un gabinetto composto dal Presidente, dai ministri, dalle commissioni e da diverse amministrazioni. Il Congresso Nazionale del Popolo approva le leggi trasmesse dal Consiglio di Stato.

Ai sensi dell’articolo 4 della Food Safety Law, la struttura del sistema di gestione del controllo degli alimenti prevede i seguenti organi:

- Il Consiglio di Stato (istituito nel Febbraio 2012);

- La Commissione per la Sicurezza Alimentare del Consiglio di Stato incaricato di applicare le sue disposizioni, in particolare di analizzare la situazione della sicurezza alimentare nel paese, di coordinare le attività e proporre le principali misure di policy;

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- I dipartimenti: Administration of Quality Supervision Inspection (AQSIS)12_, National Health and Family Planning Commission (NHFPC)13, Ministero dell’agricoltura14 _{e China Food and Drug Administration (CFDA)}15 _ciascuno responsabile di una fase specifica della filiera alimentare (Ferri, 2014).

L’ultimo scandalo alimentare ad aver minato la fiducia della popolazione cinese non solo nei confronti dei prodotti locali, ma anche di quelli internazionali, è stato nel 2013, lo scandalo Fonterra, così chiamato per il nome dell’azienda neozelandese, uno dei maggiori esportatori di prodotti caseari al mondo, che ha rilevato in tre lotti di proteine del siero del latte la presenza del batterio Clostridium botulinum, responsabile di provocare botulismo. Per questo motivo il governo ha avviato un processo di ristrutturazione delle proprie procedure di supervisione della produzione e della distribuzione di generi alimentari, affidando questo compito ad un nuovo ministero, la China Food and Drug Association (CFDA). Ecco che, il 24 aprile del 2015 il Congresso Nazionale ha approvato la revisione della legge del 2009.

La nuova legge, entrata in vigore il primo ottobre dello stesso anno, rappresenta un punto di riferimento normativo in materia di produzione e distribuzione degli alimenti, dando particolare rilievo al commercio online e agli alimenti per i neonati. La legge presenta un regime normativo più rigido, con sanzioni più severe e indicazioni più dettagliate per il trattamento degli alimenti, per rispondere al continuo verificarsi di incidenti alimentari negli ultimi anni, e i cui regolamenti avranno un impatto significativo sia sulle imprese locali che su quelle straniere (Shipin et al, 2015).

La Food Safety Law del 2015 affida la responsabilità di supervisione sul sistema della sicurezza alimentare e di denuncia di violazioni e incidenti alimentari anche ai media, sottolineando l’importanza della trasparenza e dell’imparzialità nello svolgere tale funzione. Propone, inoltre, un nuovo sistema di supervisione che auspica la partecipazione

12 _{Organo indipendente del Ministero dell’Agricoltura, attraverso gli uffici per l’importazione ed}

esportazione degli alimenti e il Dipartimento per la Supervisione e Quarantena degli animali e piante, svolte i compiti di supervisione della sicurezza degli alimenti e dei prodotti agricoli importati e destinati all’esportazione.

13 _{Attraverso specifici dipartimenti svolge l’attività di valutazione del rischio, sorveglianza, sviluppo degli}

standard di sicurezza alimentare e gestione dei focolai di infezione alimentare.

14 _{Responsabile della gestione e controllo della produzione primaria degli alimenti non di origine animale e}

supervisione degli impianti di macellazione suina e avicola; spetta inoltre, il compito di definire gli standard nazionali dei limiti massimi di residui dei pesticidi e dei relativi metodi di prova e di controllo.

15 _{Fondata sulla base della precedente SFDA – con il ruolo di risk manager, supervisiona la produzione,}

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e il coordinamento di più entità, ovvero il governo, le aziende, i media e i cittadini (Mazzarelli, 2015). La legge, infatti, sollecita anche la partecipazione dei cittadini, che devono contribuire alla costruzione di una coscienza sociale, in cui la sicurezza degli alimenti e la salute del consumatore rappresentano una priorità, un diritto dell’individuo, una coscienza, tuttavia, a cui il cittadino viene guidato con l’informazione e in cui i media svolgono una funzione fondamentale (Mazzarelli, 2015).

Nei primi mesi del 2016 si è assistito a nuove mosse del governo in materia di sanità e sicurezza alimentare. Il 2016 è stato inoltre, definito dall’ambasciatore italiano Ettore Sequi come “l’anno della sanità italiana in Cina”, grazie al lancio del progetto “Road to 50” e del piano “Healthy China”, con le autorità cinesi che vogliono impegnarsi a rivoluzionare il sistema sanitario per andare incontro ai nuovi bisogni influenzati dall’invecchiamento della popolazione. Su invito del Ministro degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale della Repubblica Italiana Paolo Gentiloni, il Ministro degli Affari Esteri per la Repubblica Popolare Cinese, Wang Yi, ha effettuato una visita ufficiale in Italia a inizio maggio 2016, per condividere un percorso di collaborazione fino al 2020, anno in cui ricorrerà il 50° anniversario delle relazioni diplomatiche tra Italia e Cina. Il 25 settembre 2018 si è conclusa la sesta edizione del Dialogo Italo-Cinese sulla sicurezza alimentare, annuale appuntamento per lo scambio di esperienze e migliori prassi tra esperti di alto livello del Ministero della Salute e della State Administration for Marketing Regulation (SAMR) cinese. Il tema discusso è stato, appunto, quello della prevenzione del rischio e del sistema dei controlli nel campo della sicurezza alimentare. Nel corso dell’evento è stato firmato un memorandum di collaborazione nel settore della sicurezza alimentare tra il Ministero della Salute italiano e la SAMR. L’intesa promuoverà ulteriormente lo scambio di migliori prassi e la condivisione di risultati nel campo della ricerca con l’obiettivo di meglio tutelare i consumatori italiani e cinesi.