L’apparato sanzionatorio
V.3 L’oblazione “condizionata”
V.3.1 Recita l’art. 301 T.u.: «Alle contravvenzioni in materia di igiene,
salute e sicurezza sul lavoro previste dal presente decreto nonché da altre disposizioni aventi forza di legge, per le quali sia prevista la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda ovvero la pena della sola ammenda, si applicano le disposizioni in materia di prescrizione ed estinzione del reato di cui agli articoli 20, e seguenti, del decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758».
11 Nel mare magnum dottrinario, si veda, ad es., M. ROMANO, Commentario sistematico del codice
penale, I, Milano, 2006, p. 147.
12 N. PISANI, Profili penalistici del testo unico sulla salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, in
Diritto penale e processo, 2008, p. 839. Conformemente, D. GUIDI, p. 939; P. RAUSEI,cit., p. 514; M. FORMICA, in L. MONTUSCHI, La nuova sicurezza sul lavoro. D. lgs. 9 aprile 2008, n. 81 e
successive modifiche, Bologna, 2011, (vol. III, norme penali e processuali, Insolera Gaetano), pp. 306-307.
156 Le disposizioni citate e richiamate dal T.u. consentono all’autore dell’illecito di estinguere la contravvenzione attraverso un procedimento di natura bifasica così riassumibile: in primo luogo, il soggetto viene chiamato ad adempiere alla prescrizione impartita dall’autorità di vigilanza entro un termine prefissato; quindi, se ciò viene compiuto, egli è ammesso a versare una somma di denaro a titolo di oblazione.
Il legislatore del 2008, nell’intento di valorizzare il sistema di cui al d. lgs. 758/1994, non si è limitato a richiamare pedissequamente i suoi articoli 20 e ss., ma ne ha esteso l’ambito applicativo a tutte le contravvenzioni in materia di igiene, salute e sicurezza del lavoro13. Inizialmente, infatti, il meccanismo premiale del citato decreto era circoscritto alle sole contravvenzioni punite con pena alternativa contenute nell’allegato I del decreto stesso14. Tale ampliamento trae ispirazione dall’esigenza di potenziare anche nel settore antinfortunistico gli incentivi alla neutralizzazione del rischio da parte dello stesso autore della contravvenzione attraverso condotte riparatorie, mirando alla reintegrazione in
extremis del bene giuridico violato. Tale favor per il pentimento del reo è stato, però, controbilanciato da un generale inasprimento delle pene15.
Non marginali, inoltre, gli effetti sul campo processuale. L’estinzione agevolata della contravvenzioni in materia prevenzionistica ha infatti comportato una notevole deflazione del carico giudiziario16.
Nel testo originario l’articolo si riferiva alle sole sanzioni punite con pena alternativa; l’aggiunta della locuzione «ovvero la pena della sola ammenda» è avvenuta ad opera del d. lgs. 106/2009. Si è trattato di una correzione necessaria, perché dall’impostazione data dal legislatore delegato nel 2008 si era prodotto
13 Quindi, con implicita abrogazione dell’art. 19 d. lgs. 758/1994.
14 Già la Corte costituzionale (3 giugno 1999, n. 212) aveva esteso il margine di operatività del d.
lgs. 758/1994 alle contravvenzioni concernenti “le stesse materie”; quindi l’art. 2, c. 2, l. 25/1999 «a tutte le violazioni delle norme di recepimento di disposizioni comunitarie in materia di igiene
sul lavoro, sicurezza e salute dei lavoratori sul luogo di lavoro, per le quali è prevista la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda».
15 D. GUIDI, cit., p. 943. Lo stesso autore è però, nel complesso, abbastanza timoroso di una
generale perdita di efficacia dissuasiva della pena, poiché il potenziale contravventore potrebbe essere consapevole ab initio di “farla franca” attraverso la condotta riparatoria. Un’interessante ricostruzione dogmatica sulla non punibilità in materia di salute e sicurezza del lavoro è compiuta da M. FORMICA, cit., pp. 309-313.
16 Si consideri che, qualora il soggetto aderisca alla procedura estintiva, il procedimento non
157 l’irragionevole trattamento più gravoso per l’estinzione delle contravvenzioni punite con la sola ammenda, rispetto a quelle sanzionate con la pena alternativa (pagamento della metà del massimo ex art. 162 bis c.p., unico rimedio “conciliativo” esperibile in precedenza per le prime, contro il pagamento di un quarto del massimo edittale ex art. 21 d. lgs. 758/1994 per le seconde), ossia un incostituzionale maggior beneficio per chi commetteva reati più gravi.
V.3.2 La vigilanza sull’applicazione della legislazione in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro è svolta dalla Azienda sanitaria locale competente per territorio (art. 13, c. 1, T.u.). A tale competenza generale si affianca quella residuale delle Direzioni provinciali del lavoro in tre settori: a) lavori edili o di genio civile e lavori in sotterraneo e gallerie; b) lavori mediante cassoni in aria compressa e lavori subacquei; c) ulteriori attività lavorative comportanti rischi particolarmente elevati da individuarsi con D.P.C.M (art. 13, c. 2, T.u.). Nei luoghi di lavoro delle Forze armate, delle Forze di polizia e dei Vigili del fuoco la vigilanza sulla applicazione della legislazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro viene svolta esclusivamente dai servizi sanitari e tecnici istituiti presso tali amministrazioni (art. 13, c. 1 bis).
Come primo atto della procedura, l’art. 20 del d. lgs. 758/1994 prevede che l’organo di vigilanza, nell’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria, impartisca al contravventore (per iscritto)17 un’apposita prescrizione volta alla regolarizzazione della situazione di rischio creata dalla condotta inosservata, fissando a tal fine un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario. Tale termine è prorogabile a richiesta del contravventore per la particolare complessità o per l’oggettiva difficoltà dell’adempimento, ma in nessun caso esso può superare i sei mesi. Tuttavia, quando specifiche circostanze non imputabili al contravventore determinano un ritardo nella regolarizzazione, a richiesta del contravventore, il termine di sei mesi può essere prorogato per una sola volta, con provvedimento motivato18 da comunicarsi al P.m., per un tempo non superiore ad ulteriori sei mesi. Con la prescrizione l’organo di vigilanza può
17 D. GUIDI, cit., p. 952.
18 L’obbligo di motivazione imposto espressamente per il provvedimento che accorda tale proroga
di natura eccezionale non può far pensare che la prima dilazione, concessa per le “particolari difficoltà”, non necessiti parimenti di adeguata motivazione. Quest’ultima, se mai, potrebbe recare una motivazione più sintetica o per relationem (D. GUIDI, cit., p. 953).
158 imporre altresì specifiche misure atte a far cessare il pericolo per la sicurezza o per la salute dei lavoratori19.
La legge fuga ogni dubbio in merito alla natura di tale attività: la rilevazione dell’irregolarità costituisce notitia criminis e, in quanto tale, deve essere comunicata dall’organo di vigilanza al Pubblico ministero e copia della prescrizione deve essere notificata al rappresentante legale dell’ente (pubblico o privato) nell’ambito o al servizio del quale opera il contravventore.
Occorre precisare che i funzionari delle A.S.L. o delle D.P.L., secondo le loro rispettive competenze, devono valutare se si tratta di una contravvenzione punibile col solo arresto, con la sola ammenda, ovvero con pena alternativa: solo negli ultimi due casi provvederanno a impartire la prescrizione nella modalità sopra descritte. Infatti, se si tratta di contravvenzione punita con il solo arresto, l’organo di vigilanza dovrà limitarsi a comunicare la notizia di reato al Pubblico ministero, in quanto per tale ipotesi opera il meccanismo di sostituzione della pena detentiva di cui all’art. 302 T.u., di esclusiva spettanza dell’autorità giudiziaria (v. § V.4).
Entro e non oltre sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione, l’organo di vigilanza è tenuto a verificare se la violazione è stata eliminata secondo le modalità e nel termine indicati dalla prescrizione. Se risulta l’adempimento della prescrizione, l’organo di vigilanza ammette il contravventore a pagare in sede amministrativa, nel termine di trenta giorni, una somma pari al quarto del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione commessa.
Entro centoventi giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione, l’organo di vigilanza comunica al Pubblico ministero l’adempimento alla prescrizione e l’eventuale pagamento della predetta somma. Se invece risulta l’inadempimento della prescrizione, l’organo di vigilanza ne dà comunicazione al Pubblico ministero e al contravventore entro novanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione (art. 21).
19 Il nuovo istituto della prescrizione, superando la precedente “diffida” impartita dall’Ispettorato
del lavoro di cui all’art. 9 D.P.R. 520/1955, ha eliminato le difficoltà applicative di quest’ultima: in particolare, si discuteva se la diffida integrasse o meno una condizione di procedibilità dell’azione penale; se gli ispettori fossero tenuti o meno a riferire la notizia di reato all’autorità giudiziaria e se l’adempimento delle prescrizioni contenute nella diffida comportasse o meno l’estinzione del reato. Per un excursus sul punto v. D. GUIDI, cit., pp. 948-949.
159 La contravvenzione si estingue solo se il contravventore adempie alla prescrizione impartita nel termine ivi fissato e provvede al pagamento (art. 24, c. 1).
Circa la natura della prescrizione dell’organo di vigilanza, tale atto, pur assumendo la fisionomia di un provvedimento, non possiede carattere amministrativo, in quanto la legge lo qualifica espressamente come atto correlato all’esercizio delle funzioni di p.g. ex art. 55 c.p.p.; in particolare rientrerebbe negli atti tesi a «impedire che [i reati] vengano portati a conseguenze ulteriori». Le conseguenze di questa impostazione sono notevoli: ricondurre la prescrizione agli atti tipici di polizia giudiziaria ne impedisce un ricorso in sede amministrativa (es. ricorso gerarchico) o dinanzi al giudice amministrativo. In caso essa sia affetta da profili di illegittimità, pertanto, potrà invocarsi tutela solo nel corso (e con gli strumenti propri) del procedimento penale20.
L’art. 20 è estremamente conciso nel disciplinare la prescrizione e poco o nulla dice in merito al suo contenuto. Potrebbe allora ritenersi che la minima prescrizione impartibile potrebbe semplicemente ribadire il contenuto del precetto violato, anzi, di fronte ad una norma cautelare puntuale e dettagliata, la prescrizione si dovrebbe limitare ad una pedissequa reiterazione dell’enunciato normativo. Se al contrario avvenisse una violazione di una fattispecie “a formulazione aperta”, contenente doveri molto generici ed elastici (spesso frequenti nel T.u.), la prescrizione dovrebbe necessariamente indicare misure dettagliate e modalità specifiche di adempimento, riempiendo di contenuto la norma e concretizzando il comando penale21.
Va infine tenuto presente che l’organo di vigilanza ha l’obbligo (e non la facoltà) di impartire la prescrizione e ciò è deducibile da quattro ordini di ragioni: 1) dal contenuto della legge delega 499/1993 (art. 1, c. 1, lett. b), che parlava di «prescrizioni obbligatoriamente impartite dagli organi di vigilanza»; 2) dal dettato normativo dello stesso d. lgs. 758/1994 che utilizza il verbo “impartire” al tempo indicativo presente; 3) dal principio di uguaglianza-ragionevolezza, che vieterebbe un trattamento differenziato per fattispecie tutte parimenti meritevoli di
20 D. GUIDI, cit., p. 950; M. FORMICA, cit., pp. 315-316 e Circolare Ministero del lavoro
27.02.1996, n. 25.
21 M. FORMICA, cit., p. 316 e D. GUIDI, cit., p. 951, quest’ultimo critico però per il fatto che si
lascia l’onere di integrare la regola cautelare al personale ispettivo, con evidenti problematicità sotto il profilo della certezza del diritto.
160 accedere a tale forma di oblazione; 4) dalla ratio sottesa, che mira alla più ampia operatività del meccanismo premiale22.
V.3.3 Venendo al versante del procedimento penale, esso può avviarsi a seguito della comunicazione di cui supra da parte dell’organo di vigilanza al Pubblico ministero, ovvero, ipotesi altrettanto plausibile, nel caso in cui il P.m. prenda notizia di una contravvenzione di propria iniziativa oppure la riceva da privati o da pubblici ufficiali o incaricati di un pubblico servizio diversi dall’organo di vigilanza. In tale ultimo caso il P.m. ne dà immediata comunicazione all’organo di vigilanza per le determinazioni inerenti alla prescrizione che si renda necessaria allo scopo di eliminare la contravvenzione. Dopo di che, l’organo di vigilanza informa il P.m. delle proprie determinazioni entro sessanta giorni dalla data in cui ha ricevuto comunicazione (art. 22 d. lgs. 758/1994).
Particolarità del procedimento penale, dettata dall’art. 23, consiste nel fatto che esso rimane immediatamente sospeso dal momento dell’iscrizione della notizia di reato fino al momento in cui il Pubblico ministero riceve dall’organo di vigilanza la comunicazione dell’adempimento della prescrizione ovvero del suo inadempimento (ex art. 21, cc. 2 e 3). Nell’ipotesi prevista dall’art. 22, c. 1, - cioè se sia stato il P.m. a comunicare la violazione all’organo di vigilanza - il procedimento riprende il suo corso quando l’organo informa il Pubblico ministero che non ritiene di dover impartire alcuna prescrizione, nonché qualora l’organo di vigilanza ometta di informare il P.m. delle proprie determinazioni nel termine previsto di sessanta giorni.
In quest’ultimo caso il contravventore rischia di non poter accedere al meccanismo oblatorio sulla base di un giudizio dell’organo di vigilanza che parrebbe insindacabile, ovvero a causa dell’inerzia dell’autorità. Ci si è chiesti allora come il soggetto possa opporsi al provvedimento che ha ritenuto la contravvenzione non suscettibile di regolarizzazione, ovvero contro il silenzio dell’organo di vigilanza: stante la non impugnabilità in via amministrativa (v.
infra), si ritiene che si possa ottenere nel corso del procedimento penale un
22 M. FORMICA, cit., pp. 317-318. Così anche la Circolare del Ministero dell’Interno 23 gennaio
161 provvedimento dall’autorità giudiziaria che imponga all’organo di vigilanza di impartire la prescrizione23.
Al di là di questi casi viziati, ci si deve domandare, allora, quando sia legittimo che l’organo di vigilanza informi il Pubblico ministero «che non ritiene di dover
impartire una prescrizione». Senz’altro la disposizione non deve essere letta come una mera facoltizzazione di tale attività, bensì come la possibilità che la prescrizione non venga impartita perché materialmente o giuridicamente impossibile: la prima ipotesi si ha allorché la contravvenzione abbia esaurito completamente i suoi effetti lesivi sul bene giuridico tutelato e quindi non sia possibile la restitutio in integrum; l’impossibilità giuridica si verifica, invece, quando la persona tenuta ad adempiere la prescrizione sia diversa dal contravventore (si pensi al caso in cui quest’ultimo non abbia più i poteri di intervento, perché, ad esempio, non più datore di lavoro)24.
Tornando alla procedura, se invece entro il predetto termine l’organo di vigilanza informa il P.m. d’aver impartito una prescrizione, il procedimento rimane sospeso nelle predette modalità: ossia sino alla comunicazione dell’adempimento o dell’inadempimento (art. 23, c. 2). Ai sensi del terzo comma «La sospensione del procedimento non preclude la richiesta di archiviazione […]25»: ne deriva che se il P.m. e, conseguentemente, il G.i.p ritengono infondata la notizia di reato, la pronuncia del giudice priverà di effetto la prescrizione impartita26.
Come si già detto, la contravvenzione si estingue solo se il contravventore adempie alla prescrizione impartita dall’organo di vigilanza nel termine ivi fissato e provvede al pagamento: il termine di trenta giorni per il versamento della somma è ritenuto di natura perentoria e il mancato rispetto preclude l’estinzione del reato27.
In caso di adempimento (della prescrizione e, in seguito, del pagamento) il Pubblico ministero richiede al G.i.p. l’archiviazione. Nel caso opposto, in cui
23 E. BARBIERI, L’estinzione delle contravvenzioni in materia di sicurezza e igiene del lavoro nel d.
lgs. 758/1994, in Mass. giur. lav., 1995, p. 655.
24 Cfr. T. PADOVANI,cit., p. 378.
25 «Non impedisce, inoltre, l'assunzione delle prove con incidente probatorio, né gli atti urgenti di
indagine preliminare, né il sequestro preventivo ai sensi degli articoli 321 e seguenti del codice di procedura penale».
26 T. PADOVANI,artt. 19-24 d. lgs. 19 dicembre 1994, n. 758, in L.P., 1995, p. 384. 27 Cfr. Cass. pen. 11265/2010; Cass. pen. 21696/2007; Cass. pen. 12294/2005.
162 l’organo di vigilanza comunica al P.m. che il contravventore non ha adempiuto alla prescrizione, il procedimento penale riprende il suo corso ordinario dalle indagini preliminari: il completo esperimento della procedura estintiva di cui al d. lgs. 758/1994 costituisce, secondo avviso dominante, una condizione di procedibilità dell’azione penale28.
Si tenga presente che, laddove non sia possibile (o addirittura non si voglia) accedere al meccanismo estintivo sin qui descritto, resta salva per il contravventore la possibilità di domandare la meno favorevole oblazione discrezionale di cui all’art. 162 bis c.p.
V.3.4 Sin qui i due esiti paradigmatici della procedura: l’esatto adempimento della prescrizione o la sua completa inosservanza. Ma le soluzioni non possono dirsi esaurite.
L’art. 24, c. 3, prende in esame l’ipotesi in cui l’adempimento avvenga in un tempo superiore a quello indicato nella prescrizione, ma che risulti comunque congruo alla neutralizzazione del rischio, ovvero il caso in cui l’eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione avvenga con modalità diverse da quelle indicate dall’organo di vigilanza. In tali casi, la condotta riparatoria “anomala” è valutata ai fini dell’applicazione dell’art. 162 bis c.p., ma con una particolarità: se il giudice ammette il contravventore all’oblazione facoltativa, la somma da versare è ridotta al quarto del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione commessa (anziché alla metà, come da regola ordinaria).
Non è invece prevista a livello normativo l’ipotesi che il trasgressore provveda spontaneamente alla completa eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione, pur in assenza di una prescrizione dell’organo di vigilanza o qualora essa sia stata impartita senza il rispetto delle formalità stabilite. Stante proprio la lacuna normativa, la Corte costituzionale era stata chiamata a pronunciarsi sulla questione di legittimità costituzionale, in riferimento all’art. 3 Cost., dell’art. 24 comma 1 d.lgs. 19 dicembre 1994 n. 758, nella parte in cui non prevede che possano essere ammessi alla definizione in via amministrativa con conseguente dichiarazione di estinzione del reato coloro i quali abbiano regolarizzato la violazione prima che l’autorità di vigilanza abbia
163 impartito la prescrizione, o abbiano regolarizzato la violazione nonostante l’organo di vigilanza abbia omesso di impartire la prescrizione, ovvero l’abbia impartita senza osservare le forme legislativamente richieste. Secondo il Giudice remittente (il G.i.p. della Pretura circondariale di Ferrara) tale mancata previsione avrebbe determinato una irragionevole e deteriore disparità di trattamento tra chi provvede all’eliminazione delle conseguenze del reato solo dopo la prescrizione e chi spontaneamente regolarizzi la violazione prima dell’intervento dell’organo di vigilanza.
La Consulta, nella decisione n. 19 del 18.2.1998, nel respingere l’eccezione con una sentenza interpretativa di rigetto, rammentando che è dovere del giudice privilegiare una lettura delle norme conforme a Costituzione, ha avuto modo di affermare che il sistema delineato dal capo II del d.lgs. 758/1994 disciplina un peculiare meccanismo destinato all’eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della violazione accertata, accompagnato dall’effetto estintivo del reato; e che la normativa mira, da un lato, ad assicurare l’effettività dell'osservanza delle misure di prevenzione e di protezione e, dall’altro, a conseguire una consistente deflazione processuale.
Siccome ambedue le ragioni che ispirano la disciplina ricorrono nei casi in questione, in forza di una interpretazione sistematica, teleologica e costituzionalmente conforme, la Corte ha sancito che «è senz’altro possibile
un’applicazione della disciplina in base alla quale, in caso di notizia di reato acquisita da un’autorità di polizia giudiziaria diversa dall’organo di vigilanza e di spontanea regolarizzazione da parte del contravventore, l’organo di vigilanza sia autorizzato ad impartire "ora per allora" la prescrizione prevista dall’art. 20, ovvero, ed a maggior ragione, a ratificare nelle forme dovute prescrizioni irritualmente impartite, nonché a verificare l’avvenuta eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato e ad ammettere il contravventore al pagamento della somma determinata a norma dell’art. 21, commi 1 e 2, sì che l’autore dell’illecito, previo pagamento della somma stabilita, possa usufruire dell’estinzione del reato disciplinata dall’art. 24».