Un’ultima alternativa a cui è opportuno accennare proviene dal Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti (30), che ha recente mente esaminato una serie di proposte di riforma al fine di ridurre e preferibilmente eliminare le distorsioni indotte dal sistema tribu tario sui seguenti aspetti della politica di impresa (31): a) la scelta della forma costitutiva della società; 6) la politica di distribuzione dei dividendi; c) le scelte finanziarie e soprattutto la discriminazio ne fra il finanziamento con capitale proprio e con capitale di debito.
Tra le proposte esaminate si sottolineano i vantaggi di un siste ma denominato Cbit, ovvero comprehensive business income tax,
che tranne qualche eccezione o deroga per le imprese di minori di mensioni dovrebbe essere generalizzato a tutti i tipi di impresa (so cietà di capitali, di persone e imprese individuali).
Per rimuovere le altre distorsioni precedentemente elencate il sistema prevede l’abolizione della deducibilità degli interessi passi vi in capo all’impresa. Più precisamente, l’idea di base è quella di non consentire la deducibilità dall’imponibile né per il costo di un finanziamento con capitale di debito, né per il costo di un finanzia mento con capitale proprio. I redditi di impresa sarebbero tassati con un’aliquota uguale a quella più elevata prevista per l’imposta personale progressiva sul reddito (32) e, per evitare la doppia im posizione economica, dovrebbero essere esenti in sede personale.
Questo sistema, apparentemente molto attraente per la sua semplicità, si scosta notevolmente dai sistemi vigenti e, come sotto- linea lo stesso Dipartimento del Tesoro, potrebbe aver bisogno, per una piena implementazione, di una fase di transizione di circa dieci anni.
(30) Cfr. US Department oftue Treasurt (1992). Si veda anche, per una sintesi e un commento delle proposte contenute nel Rapporto del Tesoro statuni tense, Hubbard(1993).
(31) Gli Stati Uniti adottano un sistema di tassazione delle società di tipo classico, ma come si è visto nel corso dell’analisi, distorsioni analoghe a quelle prodotte dal sistema classico sono osservabili anche in paesi, come l’Italia, che adottano sistemi di integrazione parziale.
— 244 —
Dal punto di vista dei problemi che l’adozione unilaterale di questo sistema può produrre, il Tesoro degli Stati Uniti sottolinea soprattutto la preoccupazione che una riforma in questa direzione possa generare un deflusso di capitali legato alla riduzione dell’in- debitamento estero da parte delle imprese.
4.2. Le riforme intraprese in altri paesi.
Come si è anticipato, le ipotesi di riforma dei sistemi di imposi zione delle imprese e, più in generale, dei redditi di capitale a cui si è fatto riferimento nel precedente paragrafo non hanno ancora trovato applicazione pratica, anche se i sistemi tributari adottati si ispirano ad alcune delle soluzioni indicate.
Nel Regno Unito, ad esempio, nonostante il fervente dibattito, che ha impegnato non solo gli studiosi e gli esperti, ma anche i poli-
cy makers (33), la riforma intrapresa con il bilancio del 1984 non è andata nella direzione di introdurre riforme complessive del tipo di quelle precedentemente discusse (ad esempio muovendosi verso una cash flow tax come suggerivano molti). È andata piuttosto nella direzione di correggere le distorsioni presenti nel sistema vigente, riducendo le aliquote legali di imposta e ampliando la base imponi bile in modo da avvicinarla maggiormente ad un concetto di « vero profitto ». Non si è però proceduto, contestualmente, alla totale in tegrazione delle imposte personali e di quelle societarie, o a con sentire la deducibilità del costo imputato del capitale proprio, né ad introdurre meccanismi di indicizzazione all’inflazione, così come ri chiederebbe l ’applicazione corretta di un’imposta sul « vero profit to ». In particolare, 1 aliquota legale è stata progressivamente ri dotta (nell’arco di quattro anni) dal 52% al 35% (34) e sono stati eliminati i consistenti ammortamenti anticipati, che nel caso dei macchinari si traducevano addirittura nella possibilità di ammortiz zare immediatamente il 100% del valore del bene acquistato. Inol tre, è stato eliminato il sistema di stock relief che consentiva alle imprese di dedurre dall imponibile l’aumento nel valore di magaz zino dovuto all’aumento dei prezzi.
(33) Cfr., ad esempio, Hmso (1982).
(34) Successivamente l’aliquota è stata ulteriormente ridotta fino all’attua le 33%.
— 245 —
Commentando questa riforma è stato osservato che « il proble ma degli aggiustamenti introdotti non è quello di essere inappro priati, ma incoerenti... Il sistema introdotto — basato sui profitti lordi valutati in base ai costi storici e su un limitato numero di coef ficienti di ammortamento — non è nuovo. E infatti sostanzialmente il sistema che era in vigore fra la metà e la fine degli anni ’60. Le sue maggiori debolezze erano quelle di scoraggiare gli investimenti e il fatto di non prevedere alcun aggiustamento per gli effetti del l’inflazione sulla profittabilità e sulla liquidità » [Devereux e Ma- yer, 1984, p. 5].
Analoga insoddisfazione è stata espressa dagli studiosi a com mento della riforma intrapresa negli Stati Uniti nel 1986. È oppor tuno sottolineare a questo proposito che la proposta inizialmente formulata dal Tesoro (Treasury I) mirava, con riferimento alla tas sazione del reddito di impresa e di capitale, a definire la base im ponibile in modo da approssimarla il più possibile ad un concetto di reddito economico reale. Si prevedeva l’eliminazione degli ammor tamenti anticipati e della parziale esclusione dall’imponibile delle plusvalenze a lungo termine, l’indicizzazione all’inflazione delle va rie componenti che concorrono a definire la base imponibile, una parziale integrazione fra imposte personali e societarie (nella forma di deducibilità dei dividendi dall’imponibile). Si prevedeva inoltre un’estensione alle società di persone del regime previsto per le so cietà di capitali.
« Sfortunatamente, la riforma del 1986 non ha seguito questo approccio integrato e coerente » [McLure e Zodrow, 1987, p. 49]; con il Tax Reform Ad del 1986, infatti, si è proceduto all’amplia mento dell’imponibile (soprattutto attraverso la riduzione della vita utile dei beni capitali) e alla riduzione dell’aliquota legale dell’im posta federale (dal 46% al 34%); si è inoltre abolito il credito di im posta agli investimenti (un incentivo specifico a favore principal mente di macchinari e impianti, da tempo in vigore negli Usa), po nendo così su un piano di maggiore parità l’investimento in diversi tipi di beni capitali. Non si è però proceduto né ad indicizzare il si stema all’inflazione, né a risolvere il problema, ricorrente, se inte grare o meno le imposte societarie e quelle personali.
Ridurre le aliquote legali e ampliare l’imponibile è stata la li nea guida delle riforme intraprese anche in altri paesi. L ’aliquota legale media di imposizione sulle società di capitali è passata, nei paesi dell’Ue (esclusi i nuovi partner entrati nell’Unione a partire
— 246
dal gennaio 1995), dal 46% nel 1980 al 39.0% nel 1995. Seppure con entità diversa, tutti i paesi deH’Ue, ad eccezione di Spagna e Italia, hanno ridotto le aliquote legali di imposizione sul reddito delle società di capitali tra la seconda metà degli anni ’80 e i primi anni ’90. In Spagna e Italia l’andamento è in controtendenza, nel senso che le aliquote non solo non sono state ridotte, ma addirittura aumentate. Tuttavia, mentre per la Spagna il fenomeno è di lievis sima entità e, nonostante l’aumento, l’aliquota (attualmente pari al 35%) resta ampiamente al di sotto della media europea, in Italia, come si è già avuto modo di sottolineare, l’aumento è stato molto consistente, tanto da farci raggiungere il primato del paese con la più alta aliquota legale.
Alla riduzione delle aliquote si sono quasi sempre accompa gnate, principalmente per motivi di gettito, misure di ampliamento della base imponibile o del debito di imposta che hanno per lo più riguardato l’abolizione di forme di incentivo generalizzato agli in vestimenti, quali i crediti di imposta agli investimenti e gli ammor tamenti anticipati. Hanno contribuito all’abolizione di questi incen tivi, da un lato, per i paesi dell’Ue, l’azione della Commissione che ha posto limiti ed esercitato pressioni perché i paesi membri ridu cessero gli aiuti di stato alle imprese, dall’altro, il dibattito e l’espe rienza maturata che hanno contribuito a sollevare dubbi sull’effica cia di questi strumenti incentivanti, data soprattutto la loro scarsa selettività.
Più difficile è interpretare le modifiche introdotte con riferi mento ai coefficienti di ammortamento, sia perché coesistono modi fiche normative che si muovono in direzioni opposte (in alcuni pae si l’ammortamento ordinario è stato aumentato, méntre in altri è divenuto meno generoso), sia per i diversi metodi utilizzati nei vari paesi, che non rendono immediatamente comparabili gli effetti di variazioni dei coefficienti. Da un’analisi condotta confrontando le quote di ammortamento [Ruding, 1992, p. 162] emerge che in me dia, nei paesi dell’Ue, non si osservano rilevanti modifiche. Tutta via, a seguito della riduzione, negli anni ’80, dei tassi di inflazione, il valore attuale delle quote di ammortamento, calcolato a prezzi correnti, è aumentato, tranne che nel Regno Unito e in Irlanda (35).
(35) Si ricorda che tra i paesi dell’Ue solo la Danimarca, per un certo pe riodo, ha consentito l’indicizzazione ai prezzi delle quote di ammortamento dedu cibili ai lini fiscali.
— 247 —
Un altro elemento che ha caratterizzato i processi di riforma di alcuni paesi dell’Ue riguarda il trattamento delle scorte, ma anche in questo caso si osservano modifiche in direzioni opposte: nel R e gno Unito e in Irlanda si è passati da un sistema Lifo ad un sistema Fifo, mentre in Germania si è introdotta la possibilità di optare per un sistema Lifo.
Anche con riferimento al sistema di imposizione societaria, ov vero al grado di integrazione fra imposte personali e societarie, non si osservano comportamenti uniformi nei vari paesi. N ell’ambito dell’Ue, ad esempio, il Belgio e la Danimarca sono passati da un si stema di parziale integrazione ad uno « classico modificato », nel senso che i dividendi non sono inclusi nella base imponibile dell’im posta personale, ma sono tassati con una ritenuta alla fonte a titolo definitivo; la Grecia è passata da un sistema di deducibilità dei di videndi dalla base imponibile dell’imposta societaria, ad uno che esenta i dividendi in capo all’azionista; la Francia ha abolito il siste ma di doppia aliquota e, successivamente, ha aumentato il proprio credito di imposta ai dividendi, in quanto non ne ha ridotto la misu ra pur a fronte di una riduzione dell’aliquota legale; il Portogallo ha introdotto un sistema di parziale imputazione.
5. La riforma proposta nel Libro bianco del Ministro Tremanti.
L ’impostazione della riforma proposta nel Libro bianco, con ri ferimento all’imposizione sulle imprese, si avvicina per molti aspet ti alle riforme, già intraprese in altri paesi, a cui si è accennato nel paragrafo precedente. Come in questi paesi, anche nell’ipotesi di riforma avanzata dal Ministro Tremonti si è preferito imboccare la strada degli aggiustamenti parziali, che riducono alcune delle prin cipali distorsioni precedentemente elencate, soprattutto ampliando l’imponibile e riducendo le aliquote legali, piuttosto che intrapren dere quella delle riforme globali, capaci di rimuovere alla radice i problemi evidenziati.
Le linee guida della riforma ed i principali obiettivi perseguiti possono essere così sintetizzati:
— riduzione al 35% dell’aliquota legale complessiva (com prensiva di Irpeg e Uor) sul reddito delle società di capitali, al fine di ridurre la convenienza ad eludere o evadere l’imposta, anche tramite la localizzazione degli investimenti e dei ricavi all’estero;
— 248 —
— ampliamento della base imponibile, soprattutto al fine di contenere le perdite di gettito che deriverebbero dalla riduzione delle aliquote. L ’ampliamento della base imponibile avverrebbe principalmente grazie all’abolizione degli ammortamenti anticipati, all’inclusione integrale nell’imponibile dei contributi industria li (36), all’eliminazione della normativa di rateizzazione delle plu svalenze (37), all’introduzione di alcune restrizioni alla deducibilità degli interessi passivi (38), all’abolizione del sistema Lifo per la va lutazione del magazzino e alla sua sostituzione con il metodo del « costo medio ponderato »;
— razionalizzazione e semplificazione del sistema, anche al fi ne di ridurre fenomeni elusivi e scoraggiare « l’abuso dello stru mento societario » [Libro bianco, p. 93].
Un altro elemento caratterizzante della proposta di riforma ri guarda il trattamento delle società di persone che verrebbe equipa rato a quello proposto per le società di capitali. Piuttosto che distin guere, come fa l’attuale normativa, fra società di persone e imprese individuali, da un lato e società di capitali dall’altro, la proposta di riforma contenuta nel Libro bianco suggerisce un uguale trattamen to fiscale per tutti i soggetti che per esercitare l’attività di impresa si avvalgono dello strumento societario (39). Il régime di imposizio ne per queste imprese, denominato Tgs (Tributo generale sulle so
cietà), sarebbe diverso da quello riservato alle imprese individuali, che continuerebbero ad essere soggette all’Irpef secondo i nuovi criteri proposti nel Libro bianco.
Di seguito, l’attenzione verrà rivolta separatamente ai due gruppi di imprese, anche se l’attenzione verrà maggiormente con centrata sui tratti salienti del nuovo Tgs proposto per tutte le im prese organizzate in forma societaria.
5.1. La scelta del tipo di impresa.
Il Libro bianco semplifica rispetto all’attuale molteplicità di
re-(36) Si tratta dei contributi diversi da quelli spettanti per contratto o in conto esercizio, per i quali è consentito per metà l’accantonamento in apposita ri serva in sospensione di imposta e per l’altra metà la rateizzazione dell’imposta in massimo dieci esercizi (art. 55, comma 3, lett. b Tuir).
(37) Cfr. nota 25.
(38) In particolare si prevede l’indeducibilità dal reddito di impresa degli interessi passivi se sono corrisposti su prestiti direttamente o indirettamente ri conducibili ai soci ed in capo a questi tassati con ritenuta definitiva.
(39) Ai sensi dell’art. 5 del Tuir dovrebbero essere incluse anche le società di fatto, se svolgono attività commerciali.
gimi, soprattutto perché abolisce l’Ilor e con essa tutti gli svariati regimi di agevolazione che hanno contribuito a ridurre progressiva mente l’importanza di questo tributo anche sui redditi di impresa. Inoltre, come si è detto, riserva un uguale trattamento a tutti i tipi di società, indipendentemente dalla loro specifica forma giuridica, ma al contempo introduce una discriminazione oggi praticamente inesistente fra società di persone e imprese individuali.
5.1.1. Le imprese individuali.
I redditi delle imprese individuali resterebbero, nell’ipotesi del Libro bianco, assoggettate all’Irpef, che sarebbe tuttavia modifica ta, sia nella struttura delle aliquote e degli scaglioni, sia nelle de trazioni dall’imposta.
Purtroppo la varietà di ipotesi di riforma relative all’Irpef ren de estremamente complesso fornire un quadro chiaro e semplice degli effetti della riforma o, meglio, delle riforme ipotizzate, so prattutto per le imprese individuali che godono di esenzione o di agevolazioni in sede di determinazione dell’imponibile Ilor. Tra l’altro, come si nota dalla Tabella 4, le diverse ipotesi Irpef differi scono significativamente fra loro, sia per quanto riguarda le aliquo te e gli scaglioni di reddito, sia con riferimento alle detrazioni di imposta. Nella Tabella 4 le aliquote marginali e le detrazioni previ ste nelle diverse ipotesi avanzate nel Libro bianco sono confrontate con quelle della legislazione vigente; in quest’ultimo caso si sono considerate le due ipotesi estreme che l’impresa individuale sia to talmente esente o integralmente soggetta ad Ilor.
Le Figure 3 e 4 (a, b, c, d) confrontano le aliquote legali margi nali e medie della legislazione vigente (nei due casi considerati) con quelle che si avrebbero in ciascuna delle quattro ipotesi Irpef con template nel Libro bianco.
Dall’esame di queste figure emerge un evidente vantaggio di ciascuna ipotesi di riforma avanzata, rispetto alla legislazione vi gente per un’impresa individuale totalmente assoggettata ad Ilor. M a anche rispetto al caso, opposto, di un’impresa che gode della completa esenzione d a llllo r si può dire, nel complesso e pur a fronte di rilevanti differenze, che la riforma proposta ridurrebbe l’onere di imposta sul contribuente. Fa eccezione l’ipotesi Irpef 4, che comporta un aumento del prelievo medio se i redditi sono com presi fra i 60 e i 350 milioni circa. N el complesso i guadagni tendo no ad essere più elevati per redditi molto bassi, per effetto
— 250 —
Tabella 4. — Struttura dell'imposizione sul reddito dell’impresa individuale.
Limiti inferiori degli scaglioni
(in milioni) Aliquote marginali di imposta
Legislazione vigente Ipotesi di riforma del Libro bianco Esenzione Ilor Tassazione Ilor Irpef 1 Irpef 2 Irpef 3 Irpef 4
Valori % 0 10 26.2 27 20 28 20 7,2 22 38.2 14,4 27 43.2 15 30 20 31 30 34 50.2 50 40 40 45 60 41 57.2 150 46 62.2 300 51 67.2
Detrazioni (in migliaia) (40) 201 201 1620 1200 1960 900
Fi g u r a 3a. — Aliquote marginali per un imprenditore individuale: legislazione vi gente e ipotesi di riforma del Libro bianco - Irpef 1.
(40) La detrazione evidenziata con riferimento alla legislazione vigente è quella relativa alle imprese minori, di cui si è detto nel par. 2.1. Al contrario della normativa vigente, tutte le ipotesi di riforma contenute nel Libro bianco prevedo no una « esenzione alla base » per lavoro autonomo e di impresa indipendente dal livello del reddito di impresa. Nella tabella sono riportate le detrazioni di imposta corrispondenti alle « esenzioni alla base » indicate nel Libro bianco.
— 251
Fig u r a 36. — Aliquote m arginali per un im prenditore individuale: legislazione vi gente e ipotesi di riform a del Libro bianco - Irp ef 2.
Figura 3e. — Aliquote marginali per un imprenditore individuale: legislazione vi gente e ipotesi di riforma del Libro bianco - Irpef 3.
70%
— 252 —
Fig u r a 3d. — Aliquote m arginali per un imprenditene individuale: legislazione vi gente e ipotesi di riform a del Libro bianco - Irp ef 4.
Reddito imponibile (in milioni)
Fi g u r a 4a. — Aliquote medie per un imprenditore individuale: legislazione vi gente e ipotesi di riforma del Libro bianco - Irpef 1.
A li q u o te d i im p o sta 253 —
Fig u r a 46. — Aliquote medie per un imprenditore individuale: legislazione vi-gente e ipotesi di riform a del Libro bianco - lrp ef 2.
Figura 4e. — Aliquote medie per un imprenditore individuale: legislazione vigen
— 254 —
Fi g u r a id . — Aliquote medie per un im prenditore individuale: legislazione vi gente e ipotesi di riform a del Libro bianco - Irp ef k ■
o o o o o o o o o o o o o o o o o o o
( N ' T < O O O »O-C«'-I»--»Tr-«TO- af M3 0C C' iNr-'*j C< OM iWNOc<oNM-m«ir»()£«)'») Reddito imponibile (in milioni)
mento delle detrazioni, e per redditi molto alti, data l’ipotesi, che accomuna tutte le proposte Irpef del Libro bianco, di abolizione de gli scaglioni di reddito più elevati.
Il vantaggio dovuto alla riduzione delle aliquote legali dell’Ir- p ef (coerente con una delle tre linee di fondo della riforma Tre- monti, quella sintetizzata con l’espressione « dalle persone alle co se ») potrebbe però essere in parte controbilanciato o superato, nei suoi effetti, da quelli derivanti dalle modifiche proposte per l’am pliamento dell’imponibile [Libro bianco, p. 94], per molti aspetti comune a tutti i redditi d ’impresa.
Per molte imprese individuali, dunque, e soprattutto per quel le attualmente esentate dal pagamento dell’Ilor (41), le riforme proposte nel Libro bianco potrebbero anche comportare un aggra vio di prelievo rispetto alla legislazione vigente (42).
(41) Dall’analisi delle dichiarazioni presentate nel 1992 (redditi 1991) emerge che, in seguito alla normativa che ha escluso daU’Ilor i redditi di impresa derivanti dall’esercizio di attività commerciali organizzate prevalentemente con il lavoro proprio e dei familiari, solo 412.000 contribuenti, dei 2.5 milioni circa con imponibile Irpef positivo (tenendo conto delle imprese a contabilità ordinaria e semplificata), sono anche soggetti ad Ilor.
l’esclu-— 255 l’esclu-—
Va comunque sottolineato che il problema principale, per que ste imprese, riguarda la fase deH’accertamento del reddito. Si os serva giustamente, nel Libro bianco, che data la gamma vastissima di gradazioni dal piccolo al grande che caratterizza il mondo delle imprese individuali e la varietà delle attività intraprese, « è impos sibile prevedere a tavolino fasce standard di contabilità più o meno semplificata » (p. 95), utilizzando, come ora avviene, l’unico indi catore del volume dei ricavi dichiarato dal contribuente. Si avanza no pertanto una serie di proposte, allo scopo di adeguare gli adem pimenti all’effettiva dimensione aziendale, che vanno soprattutto nella direzione di semplificare gli obblighi contabili a fini fiscali.
Come tecnica di accertamento dell’imponibile si prevede l’uti lizzo di « studi di settore », confermando così un orientamento or mai diffuso e su cui era già al lavoro il precedente Ministro delle Finanze (Gallo). Nel Libro bianco del Ministro Tremonti, tuttavia, non vengono definiti i criteri e le modalità di elaborazione di questi studi (ad esempio, il grado di coinvolgimento delle categorie inte ressate), né viene chiarito il loro utilizzo. Soprattutto essi sembrano essere visti più come strumenti per « concordare il reddito ad inizio