- Lib r ob ia n c o - (*)
Mi n i s t e r o d e l l e Fi n a n z e
I
So m m a r i o: Premessa. — Parte Prima: I m o t iv id e l l ac r is if is c a l eit a l ia n ael er a
g io n i d e l l a r if o r m a. — 1. Il sistema fiscale italiano, come è adesso. — 2. Il federalismo fiscale (le ragioni per attuarlo). — 3. Il pragmatismo fiscale (le ragioni per introdurlo). - 3.1. Il rapporto fisco-economia. - 3.2. Il rapporto fisco-contribuente. — 4. I vincoli e gli obiettivi della riforma. - 4.1. I tre vincoli del progetto. - 4.2. I tre obiettivi della riforma. — Parte Seconda: La r if o r m a f i s c a l e. — I . Dal centro alla periferia - Il federalismo fiscale. —
0. Premessa. — 1. Il federalismo tra riforma costituzionale e riforma fisca le. — 2. I « cinque pilastri » del federalismo fiscale. — 3. Il « municipali smo » fiscale. - 3.1. Le spese e le risorse attuali. - 3.2. Il trasferimento del patrimonio agli enti locali. - 3.3. Il trasferimento dei tributi. — 4. Un fede ralismo provinciale? — 5. Il federalismo fiscale regionale. - 5.1. Le dimen sioni finanziarie. - 5.2. La « dotazione » patrimoniale. - 5.3. La « dotazio ne » fiscale. — II. Dalle persone alle cose. — 1. L ’energia e l’ambiente. — 2. La tassazione dei consumi. — 3. L ’Irpef. — 4. La tassazione delle im prese. - 4.1. La tassazione delle imprese individuali. - 4.2. La tassazione delle società. — 5. La tassazione dei redditi di capitale. — 6. I tributi mino ri. — III. Dal complesso al semplice. — 0. Premessa. — 1. La riorganizza zione dell’amministrazione finanziaria e lo « sportello del cittadino ». — 2. Il rapporto fisco-contribuente. — 3. La giustizia tributaria. - 3.1. Le tra sgressioni amministrative. - 3.2. Le trasgressioni penali. - 3.3. Il processo tributario. — 4. La politica legislativa. - 4.1. « E pluribus unum ». - 4.2. La fabbrica della legge. - 4.3. L ’agenda legislativa.
Premessa. Questo libro:
— contiene solo una parte dei materiali elaborati nel corso dei lavo ri preparatori della riforma. Una versione più tecnica, completata dalle
(*) Questo è il Libro bianco sulla riforma fiscale. Libro bianco vuol dire es senzialmente due cose: che è ancora aperto nelle scelte e nelle conclusioni e che ogni lettore può riscriverne dei pezzi, esponendo le sue idee sulla scheda « Sugge rimenti & Commenti » allegata, da inviare per posta o per fax al Ministero delle Finanze. Buona lettura. Giulio Tr e m o n t i (dicembre 1994). In questo fascicolo ri portiamo la Parte Prima, nel prossimo pubblicheremo la seconda parte.
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ricerche di base (si tratta di num erosi v olu m i), sarà com u n q u e presenta ta nelle prossim e settim ane;
— è diviso in du e parti: nella prim a parte si analizzano le cause di crisi del sistem a fiscale esistente; nella secon d a parte si form ulano le ipotesi di riform a.
Chi è interessato ad una v ision e com plessiva, legga tutto il libro. C hi è in v e ce interessato solo alle proposte di riform a, vada direttam ente alla secon da parte (m a n on lo consigliam o, p erch é, le ragioni del n u ovo si com p ren d on o m eglio in base alla ricostruzione del v ecch io).
In estrem a sintesi, la riform a si m u ov e su tre direttrici:
— dalcentroallaperiferia(il federalism o fiscale);
— dallepersoneallecose(la tassazione am bien tale e dei consum i);
— dalcomplessoalsemplice(la certezza e la sem plicità del diritto).
L u n go queste direttrici, la v elocità di m arcia pu ò variare. A d alcu ni, le soluzioni ipotizzate potranno sem brare trop p o « d eb oli » , ad altri troppo « forti ». F erm o il disegn o com p lessiv o, quasi tutte le ipotesi for m ulate son o com u n q u e abbastanza flessibili. A d esem pio, sulla tassazio ne delle person e fisiche si presentano quattro « cu rve I r p e f » , tra cui scegliere: una curva « di cen tro » , du e cu rv e « borghesi » , una curva « proletaria » (queste defin izioni son o, ov via m en te, sch e rzo s e ...). Sarà il dibattito ad in dividu are la soluzione più opportu na, ad introdurre co r rezioni e ulteriori alternative.
A l fo n d o , resta com u n q u e la con v in zion e che l’in terven to proposto non è una sem plice som m atoria di aggiustam enti marginali, m a una vera e propria riform a. D a to il disastro dei conti p u bb lici, non ci sono infatti alternative: l’unica possibilità di risanam ento ch e ci si o ffre è costituita da un cam biam en to radicale del sistem a fiscale attuale.
N on prom ettiam o, e non possiam o fare, m iracoli: non lo consente — si ripete — l ’an dam en to dei conti pu bb lici. T uttavia, la riform a rende possibile:
a) l’inversione nella ten den za alla spesa pu bblica irresponsabile.
C i si arriva con il federalism o fiscale, che consente ai cittadini di con trollare la spesa con il « v o to fiscale »: vedo, pago, voto-,
b) una m igliore distribuzione d el carico tributario, trasferendone una parte, dal reddito d elle person e, ai consum i e ai patrim oni;
c) una riduzione, se non della pressione, alm eno dell 'oppressione
fiscale, costituita da una m iriade di tasse e di adem pim enti inutili. L e tasse passano da circa 100 ad 8. In particolare, scom p aion o m olte tasse « storiche » : dalla carta d a bollo alla tassa sulle successioni. L e persone anziane e non ricche saranno « liberate » dal m od ello 740 e dagli oneri fiscali connessi. E poi si riduce l’ evasione fiscale: si p re v e d e ad esem pio ch e, per la prim a v olta in Italia, sia elim inato, non per finta m a d a v v e ro, il segreto bancario. S com p are, ancora, un cum ulo di adem pim enti fi scali perditem po. In fin e, si organizza il fisco al servizio d el cittadino; non v icev ersa , com e è stato finora. C o n la riform a, non è più il cittadino ch e è costretto ad andare dal fisco, m a il fisco ad andare dal cittadino. T u tta la n u ov a struttura am m inistrativa ruota, infatti, intorno allo « sportello d el cittadino ».
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zare di pagare meno tasse. Questo effetto potrà essere ottenuto se la ri forma sarà attuata in tempi rapidi, consentendo di:
ridurre l’evasione (effetto che si può tra l’altro ottenere anche ri ducendo la convenienza ad evadere perché, con aliquote troppo elevate, l’evasione è la « migliore » — si fa per dire — forma di investimento;
ridurre la spesa pubblica come conseguenza del federalismo fiscale, che è l’unico modo serio per risanare i conti pubblici, riportandoli a cen tri di decisione vicini ai cittadini.
Alcune parti del sistema fiscale non sono trattate in questo libro, perché, sono marginali o comunque fuori dall’area centrale della rifor ma. Inoltre, qui non si tratta la materia delle esenzioni e delle agevola zioni, materia che sarà organicamente razionalizzata, in fase di riscrittu ra dei nuovi testi di legge. Una apposita normativa disciplinerà infine il regime transitorio di passaggio dal vecchio al nuovo.
A grandissime linee, alcuni dei cambiamenti più evidenti del siste ma fiscale sono riportati nei riquadri che seguono.
Da lc e n t r a l is m o
Vecchio
Alf e d e r a l is m o
Nuovo
De-responsabilizzazione degli ammi nistratori pubblici
Responsabilità fiscale degli ammini stratori pubblici
Imposte statali 80% del gettito Imposte locali 20% (compresi i con tributi sanitari)
Imposte statali 70% del gettito Imposte locali 30%
Demanio in mano allo Stato Gli immobili pubblici (oltre 20.000) tornano ai Comuni (e alle Regioni)
In conclusione: si attiva il circuito « vedo, pago, voto ».
Da l l ep e r so n e Al l ec o s e
Vecchio Nuovo
Il sistema fiscale è « politicamente » Le tasse sono meglio distribuite su centrato sul reddito redditi, patrimoni, cose
Imposte sulle persone 60% del gettito Imposte sulle persone 54% del gettito Imposte sulle cose 40% Imposte sulle cose 46%
L ’Irpef è il 35% del gettito L ’Irpef è il 31% del gettito
In conclusione: oggi si tassa troppo chi lavora e vuole produrre ricchezza. Con la rifor
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Da lc o m p l e s s o
Vecchio
Al s e m p l ic e
Nuovo
Oltre 100 tasse 8 tasse
a esempio:
14 tributi sulla casa 9 tributi sull’automobile
1 tributo sulla casa 1 tributo sull’automobile
3.368 leggi e decreti vigenti 1 codice tributario
200 milioni di documenti inviati ogni anno al fisco
137 milioni di versamenti l’anno
Questi numeri si riducono fortemente grazie all’autocertificazione, allo « sportello del cittadino », alla ridu zione del numero di tributi
3.200.000 processi tributari pendenti e « manette » per tutti (cioè per nes suno)
Un filtro amministrativo per evitare le liti.
Giustizia penale limitata ai veri casi di evasione
In conclusione: dal cittadino al servizio del
del cittadino.
fisco, ci si muove verso il fisco al servizio
Prim a di passare alla lettura del testo, p er avere un ’ idea d ell’am biente e con om ico e fiscale in cui si cala la riform a, può essere com u nque utile u n ’occh iata ai seguenti dati. 57,1 m ilion i è il num ero degli italiani, in base al censim en to Istat del 1991. Q uesta popolazion e si suddivide in:
1 9 ,7 m ilion i di fam iglie le quali, nel corso d el 1994, hanno prodotto un
reddito com p lessiv o di 1 ,5 6 m ilion i d i m iliardi. L e fam iglie italiane di spongono di una ricch ezza finanziaria pari a oltre 3 m ilioni d i m iliardi ch e n ell’ultim o anno si è increm entata di oltre 200 mila miliardi. M a questa m ole di risparm io non ha im pedito agli italiani di sp endere 970
m ila m iliardi per consum i: generi alim entari, abbigliam en to, divertim en
ti, ecc. S on o inoltre ben 1 3 ,h m ilion i le fam iglie che possiedon o una ca sa, a fronte di un patrim onio im m obiliare com p lessiv o di 25 m ilioni di abitazioni. E infine d ispon gon o di un p a rco autom obilistico di 27 m ilioni di unità, rispetto ai 29,6 m ilioni di au tovetture che corron o sulle strade della penisola.
Q uesti num eri costituiscono l’ identikit e co n o m ico delle persone fisi ch e ch e, insiem e alle person e giuridiche (enti e società), com p on gon o l ’universo di riferim ento d el fisco. D al punto di vista d e ll’am m inistrazio n e finanziaria, gli italiani sono classificati in 3 2 ,9 m ilioni di contribuenti. U n n um ero superiore a q u ello d elle fam iglie in quanto all’interno di un n u cleo fam iliare esiste m olto spesso più di un titolare di reddito. Si trat ta, in dettaglio, di 14,9 m ilioni di lavoratori dip enden ti, 11,8 m ilioni di pensionati, 3 ,3 m ilioni di im prenditori, 1,3 m ilioni di lavoratori autono m i, 1,6 m ilioni di soggetti con redditi diversi. A com pletare la platea
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dei contribuenti occorre som m are 1,4 m ilioni di società di person e e di capitali. JfJfO m ila m iliardi è l’am m ontare ch e tutti questi soggetti hanno versato nelle casse dello Stato alla fin e del 1994. L ’im posta di gran lun ga più im portante è l’ Irp e f, che nel ’94 ha p rodotto un gettito di 155 m i
la m iliardi al qu ale i lavoratori dipenden ti hanno concorso p er 91.100
miliardi, gli autonom i per 18.000, gli im prenditori per 21.200, i pen sio nati per 22.000 e gli altri contribuenti per 2.700 miliardi. L a secon da m aggiore im posta è l ’iv a , ch e nel ’94 ha fatto incassare oltre 90 m ila m i
liardi seguono, in ordine di im portanza, le im poste sugli interessi e red
diti da capitale con 39.400 m iliardi, le accise con 45.000 m iliardi, l’Irp eg con 26.200 m iliardi, l ’ Ilor con 20.400 miliardi. L e im poste locali genera no un introito di circa 105 mila miliardi, 14 mila dei quali derivanti dall’Ici. Il sistem a tributario italiano è m olto fram m entato: sono, infatti, cir ca 100 le tasse degli italiani. M a il gettito è m olto concentrato. B en 1 ’8 5 % del gettito d eriv a infatti da 7 im poste (Ir p e f, Iv a , interessi e red diti da capitale, oli m inerali, Irp eg, Uor e le i), m entre le prim e 15 c o prono il 96% d el gettito. Q uesto significa che esistono decin e e decin e di tasse e balzelli dalle quali lo Stato incam era poch e m igliaia di miliardi.
M a questo non è il solo aspetto patologico d el sistem a tributario ita liano. Q uello forse più preoccu p an te riguarda gli adem pim enti connessi al pagam ento di queste im poste. N e l corso di un anno, i contribuenti ita liani d ev on o effettuare l’ in credibile cifra di 137 m ilioni di versam enti, tra Irp ef, Ilor, Irpeg, ritenute, le i e concessioni governative. 23 m ilioni sono le dichiarazioni dei redditi (730, 740, 750, 760, 770); 5 ,2 m ilion i so n o le dichiarazioni Iv a ; 4 .7 m ilion i gli atti del registro. N elle m ontagne di scartoffie generate ogni anno dal fisco ci sono inoltre 4 m ilion i di rim borsi Irp ef, 3 ,5 m ilion i di cartelle di pagam en to per im poste iscritte a ruolo.
Questi dati sono em ersi alla fin e di un p eriod o ch e ha visto un au m en to notevolissim o della pressione fiscale (cfr. G ra fico 1).
P eriod o nel quale le im poste dirette hanno soppiantato qu elle indi rette (cfr. G ra fico 2).
L a pressione fiscale ha raggiunto livelli elevatissim i rispetto agli al tri Paesi industrializzati (cfr. G ra fico 3).
N e ll’insiem e, questi dati riassum ono una situazione di crescen te di sagio. L a riform a cerca di porvi rim edio.
Pa r t e Pr im a
I MOTIVI DELLA CRISI FISCALE ITALIANA