È una diffusissima raccolta annuale di leggi, preparata dall’Incorporated Council of
Law Reporting, organo il cui compito principale è quello di curare l’edizione
semiufficiale dei law reports48.
Smith49 ritiene che si tratti di una raccolta semiufficiale, che è possibile trovare all’interno del Law Reports, costituendo parte integrante di quella serie; tuttavia egli sottolinea come sia possibile reperirla anche in un volume separato, insieme ad altro materiale legislativo.
Egli nota come prima del 1952 vi fosse soltanto un indice alfabetico alla fine del volume. Fino al 1940 i Law Reports-Statutes contenevano il testo degli atti approvati nel corso di una particolare sessione parlamentare; ad avviso dello studioso, e forse a ragione, ciò comportava una seccante conseguenza: se si è conoscenza soltanto dello
short title e dell’anno di emanazione, lo statute potrebbe trovarsi in due differenti
volumi, e quello giusto risulta individuabile soltanto dopo un tentativo, non riuscito, di cercarlo nell’altro.
Allo scopo di eliminare tale mancanza, a partire dal 1939 è stato apportato un importante cambiamento: ciascun volume contiene gli statutes approvati durante un singolo anno solare, e quindi la difficoltà di reperimento rimane soltanto per gli atti anteriori al 1940.
48 G. CRISCUOLI, Introduzione allo studio del diritto inglese, le fonti, cit. (pagina 461) 49 A.T.H. SMITH, Glanville Williams: Learning the Law, cit. (pagina 214)
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10. Gli atti legislativi
10.1.
Le modalità di redazione
I testi originali di tutti gli Acts of Parliament, di qualsiasi genere, approvati dopo il 1497, stampati e non stampati, sono custoditi, e consultabili, presso il Record Office della Camera dei Lords. Tali testi sono considerati, per tradizione, le copie originali (Masters copies) che fanno fede.
Analizzando approfonditamente la struttura attraverso la quale si presenta un atto normativo, è possibile riscontrare un’evoluzione:
a) prima del 1963, anno di entrata in vigore del Acts of Parliament Numbering
and Citation Act 1962, la citazione dell’atto normativo era basata sulla
sessione parlamentare (che si apre a novembre e si chiude a luglio) durante la quale la legge riceveva l’approvazione, individuata tramite il nome e l’anno di regno del sovrano in carica;
b) con il Acts of Parliament Numbering and Citation Act 1962, l’individuazione dell’atto legislativo è resa possibile attraverso l’indicazione dell’anno solare durante il quale esso è stato approvato.
Criscuoli50 rileva una particolare e curiosa differenza fra le citazioni degli atti legislativi anteriori e quelle degli atti posteriori al 1963: infatti, mentre nel primo caso l’anno di nascita della legge è preceduto da una virgola, nel secondo caso essa è assente; ciò dipende dal fatto che nel 1963 il Queen’s Printer, ribaltando la prassi precedente, omise la virgola prima dell’indicazione dell’anno di formazione dell’atto. L’uso, le cui cause ci rimangono completamente oscure, diventò subito pratica costante fra i giuristi, ed oggi si tende a non usare più la virgola anche per la citazione delle leggi anteriori al 1963.
In entrambe le precedenti modalità di citazione, comunque, ogni Act è sempre stato considerato come un capitolo (chapter) di un volume comprendente tutte le leggi emanate nel periodo di riferimento.
Successivamente, compare il titolo dell’atto legislativo, oggetto di esplicita delibera parlamentare; esso si compone di due diversi elementi:
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a) il long title: posto in testa alla legge, descrive il contenuto e le finalità della legge; esso assume una notevole importanza nella procedura di approvazione del testo legislativo: infatti, il redattore del progetto di legge (public bill) determina, con esso, i limiti contenutistici dell’atto, qualificando quindi come
in o out of order eventuali emendamenti, a seconda che rispettino oppure
violino tale confine. Rodolfo Pagano51 fa, tuttavia, notare acutamente come colui che desideri avanzare una proposta di emendamento che oltrepassi i limiti di contenuto fissati dal long title può semplicemente presentare anche un emendamento dello stesso long title;
b) lo short title: accanto o sotto il titolo lungo, è posto tra parentesi quadre e contiene la data in cui è stato manifestato l’assenso reale. Esso fa parte dell’articolato, collocandosi generalmente fra le disposizioni generali o finali. Nel 1896, lo Short Titles Act stabilì che le leggi potevano essere ufficialmente indicate anche con il riferimento al loro titolo breve, fornendo quindi di esso oltre duemila leggi antecedenti, per agevolarne l’uso. Lo Statute Law
Revision Act del 1948 attribuì quindi lo short title ad oltre un centinaio di
leggi anteriori al 1860, che erano sfuggite alla precedente operazione.
Dopo il titolo lungo può talvolta esservi un preambolo (preamble), che contiene le motivazioni a favore dell’approvazione della legge. La presenza di tale parte, riconoscibile perché introdotta dal termine «whereas», è obbligatoria per gli atti normativi che derivano da un private bill, mentre è resa facoltativa per le altre leggi, in quanto i public bills sono sempre accompagnati da explanatory memoranda, nei quali compaiono le motivazioni e l’oggetto della proposta.
La parte dispositiva è solitamente preceduta dalla formula di promulgazione (quella usuale è la seguente: «Be it enacted by the Queen’s most Excellent Majesty, by and
with the advice and consent of the Lords Spiritual and Temporal, and Commons, in this present Parliament assembled, and by the authority of the same, as follows:», a
meno che l’atto sia stato approvato senza il consenso della Camera dei Lords, nel qual caso vi sarà una formula differente).
51 RODOLFO PAGANO, Introduzione al Renton Report, in RENTON REPORT: La preparazione
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Il corpo centrale dell’atto normativo si presenta solitamente suddiviso in articoli (sections), che a loro volta si sviluppano in commi (subsections), entrambi numerati con numeri cardinali (quelli dei commi racchiusi tra parentesi tonde). Gli articoli possono essere raggruppati in parti, ciascuna delle quali può essere dotata di un proprio titolo, lasciando tuttavia inalterata la numerazione progressiva degli articoli. Ognuno di essi è inoltre dotato di nota a margine (marginal note), che svolge la funzione di rubrica.
Il testo degli articoli può essere integrato da uno più allegati (schedules o annexes, nei trattati), solitamente collocati alla fine dell’articolato e spesso dotati di un titolo proprio. Gli allegati possono presentarsi in forma di tabella ovvero in paragrafi (paragraphs), suddivisi in subparagraphs, entrambi sprovvisti di note a margine, ed avere il contenuto più vario, da formulari a definizioni, a norme di dettaglio52. La Commissione presieduta da Lord Renton, i risultati del cui lavoro sono stati pubblicati nel Renton Report53, ha analizzato approfonditamente le tecniche proprie del drafting legislativo, proponendo soluzioni per il miglioramento dei testi legislativi.
Innanzi tutto, seguendo i suggerimenti derivanti da organi rappresentativi di varie professioni, tra cui quelle legali, della Statute Law Society, di organismi non professionali e di professionisti nell’attività di preparazione delle leggi, la tecnica ritenuta più importante è la «semplicità del vocabolario e della sintassi». Si tratta di un’esigenza sorta di recente, in quanto, come nota la stessa Commissione, negli anni quaranta e cinquanta i draftsmen perseguivano un obiettivo diverso, ritenendo che il linguaggio, e lo stile in generale, del testo dovesse possedere il carattere della formalità, «a semplici fini di decoro», e che l’esigenza di certezza, e quindi la dovizia di particolari, dovesse superare qualunque altra necessità. Con il passare del tempo e l’evolversi del pensiero giuridico, tuttavia, il linguaggio impiegato è divenuto sempre più informale, e l’esigenza di certezza è stata intesa diversamente: mentre in un primo tempo era ricercato l’utilizzo di termini ed espressioni precise, che facessero
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RODOLFO PAGANO, Introduzione al Renton Report, in RENTON REPORT: La preparazione
delle leggi, rapporto presentato al Parlamento inglese (1975), cit. (pagine 10-12) e G. CRISCUOLI, Introduzione allo studio del diritto inglese, le fonti, cit. (423-424 e 462-464)
53 RENTON REPORT: La preparazione delle leggi, rapporto presentato al Parlamento inglese
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fuggire ogni accusa di ambiguità, per evitare aggiramenti del dettato normativo da parte di lettori definiti nella relazione come «perversi», rendendo il testo nel suo insieme oscuro e poco comprensibile, oggi è raggiunto un livello di certezza considerato sufficiente affinché un utente «ragionevole e di mente aperta» intuisca il vero significato del testo, lasciando spazio ad abbreviazioni e semplificazioni di linguaggio.
In secondo luogo, è dato spazio ad alcune considerazioni circa gli strumenti che, all’interno del testo della legge, possano facilitarne la comprensione. I Commissari hanno infatti ritenuto particolarmente utile l’indicazione degli scopi che l’atto normativo intende raggiungere, così da fungere come guida per il destinatario ed interprete dello stesso, sia che si tratti di leggi complesse, sia che si abbia a che fare con leggi concepite in termini di principi generali. Anche in questo caso, tuttavia, sono emerse differenti opinioni relative alle modalità e alle forme attraverso le quali tale contenuto debba essere inserito nel testo: alcuni hanno sostenuto che debba essere inserito nel preambolo generale alla legge, altri in una dichiarazione generale contenuta in uno dei suoi articoli iniziali, oppure in specifiche dichiarazioni e preamboli che svolgono il ruolo di prefazione ad articoli particolari o gruppi di articoli o parti di un atto legislativo. La posizione della Commissione in merito appare molto chiara: essa ritiene utile un’enunciazione di scopo, che è proposta principalmente da coloro il cui compito è di pronunciarsi o fornire consulenze sugli effetti di una legge, ma distingue fra un’enunciazione intesa a delimitare e chiarire gli effetti del progetto di legge, da favorire, ed enunciazioni che invece costituiscono un semplice manifesto; queste ultime, infatti, ad opinione della Commissione, solitamente appaiono come tali se inserite nel preambolo, riportando in auge l’uso arcaico che era fatto dello stesso nei public bills, mentre svolgerebbero una funzione più appropriata se fossero contenute in un separato articolo del progetto di legge. È reso palese anche un ulteriore vantaggio: nel corso dell’iter parlamentare, si potrebbe modificare tramite un semplice emendamento persino lo scopo stesso del progetto di legge, come avviene per qualsiasi altro articolo.
Elementi che possono ulteriormente facilitare la comprensione del dettato normativo sono:
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a) le definizioni: la loro necessità all’interno del testo è pacifica per la Commissione, che tuttavia registra come sia stata destinataria di alcune critiche incentrate sull’esiguo numero delle stesse, o sul loro carattere poco esauriente o sui rimandi ad altre leggi in esse contenuti. Lasciando la soluzione delle precedenti questioni alla discrezione del redattore, per ogni singolo, specifico caso, sono comunque offerti alcuni suggerimenti: deve essere scoraggiato l’uso di fare riferimento a leggi oscure ed obsolete, le definizioni contenute in un testo, anche se sparse al suo interno, dovrebbero essere riportate in un indice, ed, in generale, la loro presenza dovrebbe essere segnalata visivamente, se non con un differente carattere tipografico, con un qualche altro metodo, come un riferimento a margine;
b) i rinvii interni: la Commissione ritiene che essi dovrebbero essere meglio strutturati, contenendo precisi riferimenti ad articoli numerati e, in leggi dalle dimensioni maggiori, una breve descrizione tra parentesi dell’argomento oggetto dell’articolo cui si è fatto rinvio;
c) le formule matematiche: è pacifico che l’uso di tali indicazioni, se semplici, al posto di una descrizione verbale, costituisca un metodo di comunicazione più immediato;
d) gli allegati di emendamenti: l’utilizzo di questo strumento è preferibile, secondo i Commissari, all’inserimento degli emendamenti nel corpo del teso, soprattutto se organizzati sotto forma di tabella, e non articolato in paragrafi, come talvolta avviene;
e) le note a margine: esse dovrebbero comprendere, secondo quanto emerge dal
Report, anche il numero indicante l’articolo di riferimento ed, eventualmente,
i numeri delle parti e dei capitoli;
f) le norme di dettaglio: ne è auspicato il minore uso, se non essenziali; in caso contrario, dovrebbero essere contenute in allegati alla legge.
Passando ad analizzare più nel dettaglio alcune regole squisitamente tecniche di redazione del testo legislativo, i Commissari ritengono in prima istanza che, contrariamente a quanto alcuni hanno suggerito, non sia auspicabile porre ai redattori direttive o limiti quanto alla lunghezza dei periodi da loro formulati; tuttavia, per un’esigenza di chiarezza, è consigliato di ridurre al minimo le frasi subordinate che
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precedono la principale, per non distrarre l’attenzione dell’utente dalla prescrizione normativa. In seconda istanza, ancora ottemperando al compito di rendere il più comprensibile possibile il testo di un atto normativo, ne è affrontata anche l’organizzazione strutturale, suggerendo, ove possibile, la suddivisione in paragrafi e sottoparagrafi, indicati ciascuno con una lettera o un numero, ed una sistemazione dell’intero materiale, articolato nelle singole disposizioni, secondo un criterio di logica e di ordine. La Commissione è infatti fermamente convinta che i precedenti aiuti visivi contribuiscano a far avere al lettore, ad un primo veloce esame dell’atto, un’idea giusta sull’argomento trattato e sull’intenzione della legge. Ulteriori supporti dello stesso genere sono l’uso moderato di caratteri tipografici particolari per alcune parti del testo, come gli emendamenti, e la dimensione ragionevolmente non troppo piccola dei caratteri.
10.2.
I meccanismi di controllo
La stessa Commissione54, i cui risultati sono stati più volte citati nel presente capitolo in virtù della loro importanza e del contributo offerto al processo di miglioramento della statute law, ha affrontato, in chiave propositiva, il tema dell’assenza di un meccanismo di controllo formale per l’esame dei progetti di legge, una volta che questi sono stati elaborati dai draftsmen, analizzando analiticamente le diverse proposte che Le sono pervenute. Essa, inoltre, è pienamente cosciente che l’inserimento di una tale fase nell’iter parlamentare, oltre ad allungare i tempi di svolgimento dello stesso, comporterebbe un aggravio del lavoro degli stessi redattori parlamentari, già pienamente sfruttati nel loro potenziale, che sarebbero nuovamente investiti per una seconda volta, o più, del compito di porre un rimedio formale ad eventuali difetti testuali dei progetti.
Una prima ipotesi prevede l’inserimento del meccanismo di controllo in un momento antecedente alla presentazione al Parlamento del bill stesso, da effettuarsi ad opera di commissioni permanenti o ad hoc di esperti, dalle Law Commissions e dal Governo stesso.
54 RENTON REPORT: La preparazione delle leggi, rapporto presentato al Parlamento inglese
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Per quanto attiene più specificamente l’ultima delle tre suggestioni, la Commissione ritiene di non avere gli strumenti per valutare un eventuale coinvolgimento del Governo, già protagonista nella fase di preparazione del progetto di legge, anche nella fase, necessariamente aggiuntiva e successiva, del controllo formale dello stesso, perché antecedente alla presentazione del progetto di legge in Parlamento; è un dato «scontato», infatti, che il Governo, responsabilmente, si preoccupi della chiarezza del testo da proporre al Parlamento, essendo coinvolto, nella persona del Ministro competente per materia, nel procedimento di drafting, attraverso le istruzioni e raccomandazioni inviate al redattore.
Limitatamente alla possibilità di affidare, prima della presentazione al Parlamento, il compito di controllare formalmente i progetti di legge alle Law Commissions, la Commissione è molto scettica a riguardo, ritenendo che, trattandosi di corpi indipendenti, non dovrebbero essere gravati della responsabilità di offrire consigli al Governo sulla redazione dei vari progetti di legge, prima che essi siano inviati all’esame delle Camere; infatti, il ruolo delle Law Commissions è squisitamente tecnico, e mai politico, collaborando alla preparazione dei progetti di legge al servizio esclusivo del diritto, tramite l’elaborazione di rapporti e progetti di riforma, di consolidamento, di revisione e di abrogazione di leggi, al massimo offrendo consigli ai Ministri sulle eventuali questioni giuridiche che potrebbero sorgere in connessione con i progetti di legge di volta in volta sottoposti alla loro attenzione. Infine, l’ipotesi di affidare ad una commissione di esperti, permanente o ad hoc, la funzione di sorvegliare ed offrire un contributo positivo al procedimento di redazione dei progetti di legge, prima che siano presentati per la loro approvazione, sorge dalla proposta, più settoriale, di una analoga commissione con compiti limitati ai bills relativi alla sicurezza sociale, materia regolata esclusivamente dalla legge scritta, perseguendo obiettivi di maggior chiarezza e logicità degli stessi. L’ampliamento di una tale proposta al controllo generalizzato su tutti i progetti di legge è ipotizzato, in particolar modo, dalla Commissione stessa, che tuttavia conclude lasciando la scelta alla discrezionalità dei diversi dipartimenti governativi.
Una seconda ipotesi di controllo sull’attività di drafting dei progetti di legge prevede l’inserimento dello stesso all’interno dell’iter parlamentare, ma sono state immaginate due differenti modalità: da un lato, è richiesto l’intervento delle Law
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Commissions, coadiuvate da esperti della materia trattata, esterni all’organizzazione
di Governo, che operino parallelamente e contemporaneamente al Parlamento, per non rallentarne i lavori. Dall’altro, è stato suggerita l’istituzione di una commissione unicamente o principalmente investita del controllo, che ospiti al suo interno un consulente permanente, che si concentri non sull’aspetto politico del progetto, come solitamente avviene nell’iter che ha luogo nelle Camere, ma su quello eminentemente tecnico della formulazione delle varie disposizioni; si avrebbe così l’aggiunta di un’ulteriore fase al processo di approvazione di un progetto di legge, dedicato all’«esame del drafting». Appare chiaro alla Commissione che quest’ultima particolare modalità rischia di aggravare il carico di lavoro del Parlamento, ed allungare i tempi di approvazione.
Tuttavia, la Commissione, in chiave critica, ma propositiva, analizza l’intero iter parlamentare, mettendone in risalto la successione concitata delle varie fasi, ed auspicando l’introduzione di maggiori intervalli di tempo tra una fase e l’altra, permettendo ai membri del Parlamento di potersi preoccupare di svolgere un esame adeguato anche sulla formulazione della proposta e meglio strutturare i loro emendamenti; in particolare, sono avanzate tre raccomandazioni:
a) dovrebbero intercorrere due fine-settimana tra la prima pubblicazione di un progetto di legge ed il dibattito in seconda lettura alla prima Camera;
b) dovrebbero passare quattordici giorni tra la seconda lettura e l’inizio della fase di discussione in commissione;
c) dovrebbero trascorrere quattordici giorni tra la pubblicazione del progetto di legge, come emendato in commissione, e l’inizio della fase di rapporto, per tutti i progetti di legge di notevole lunghezza e complessità.
Un terza ipotesi di controllo lo vede inserirsi in una fase successiva alla fine dell’iter parlamentare; anche in questo caso, sono emersi due differenti suggerimenti quanto alle modalità: secondo alcuni, infatti, sarebbe opportuno che il controllo si collocasse tra l’approvazione del progetto di legge da parte del Parlamento ed il Royal Assent; in questo particolare caso, la Commissione raccomanda che il controllo sia affidato allo Speaker e al Lord Chancellor, su richiesta del promotore del progetto di legge, al fine di certificare che certi emendamenti, tra i quali ovviamente quelli concernenti le inesattezze di redazione, rappresenterebbero miglioramenti dell’atto, inseriti quindi
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nell’ordine del giorno con la dovuta certificazione, dando la facoltà al Parlamento di accettarli o di respingerli senza dibattito. Altri, invece, suggeriscono che il momento del controllo sia in una fase successiva al Royal Assent, espletato attraverso una procedura che si avvicina molto a quella prevista per l’esame dei progetti di legge di consolidamento svolto dal Joint Committee on Consolidation: si avrebbe quindi una riscrittura delle leggi meno chiare, ed una ripromulgazione.
In generale, al di là delle proposte in precedenza descritte, la Commissione ritiene necessaria la sussistenza di un organo di controllo che eserciti le sue funzioni in modo generalizzato e continuativo su tutti i progetti di legge. Un tale compito è, effettivamente, svolto dallo Statute Law Committee, al quale tuttavia sono rivolte alcune specifiche raccomandazioni per migliorare i risultati del suo lavoro: il Lord
Chancellor, che ne nomina i membri e lo presiede, dovrebbe fare in modo di
assicurare un controllo più costante e continuativo sulla struttura e sul linguaggio delle leggi, informando con regolarità il Parlamento dei risultati delle investigazioni compiute, con una cadenza che possa permettere al destinatario delle relazioni stesse, di adeguarvisi e correggere eventuali mancanze.
11. La pubblicazione degli Statutory Instruments
Ogni Statutory Instrument, una volta emanato, deve essere subito inviato al Queen’s
Printer per essere numerato e pubblicato, ai sensi dello Statutory Instruments Act del