La realizzazione del un sistema integrato di servizi previsto nella riforma del 2000 si fondava, almeno in parte, sul consolidamento di uno dei pilastri del nuovo sistema di welfare, un sistema di cofinanziamento delle politiche sociali a valersi su tutti i livelli istituzionali , sistema questo che presupponeva la garanzia di ampi margini di autonomia finanziaria delle Regioni e degli Enti Locali, al fine di assicurare l’effettiva erogazione su tutto il territorio nazionale di talune prestazioni. Il modello di allocazione delle risorse attraverso il meccanismo a “cascata” lungo una direzione top-down prevede che gli stanziamenti statali confluiscono nella dotazione finanziaria delle Regioni, nel limite massimo consentito dallo specifico Fondo statale disponibile , nel nostro caso il Fondo Nazionale delle Politiche Sociali, utilizzando anche strumenti correttivi tra le singole dotazioni regionali quali un fondo perequativo senza vincoli di destinazione coordinato con la competenza statale. Quest’ultime provvedono attraverso un proprio Piano Sociale Regionale (da ora in poi PSR), alla programmazione a cadenza triennale delle strategie e delle misure da attuare sul territorio nonché alla redistribuzione dei finanziamenti provenienti dall’attore statale, in aggiunta ad una quota di co-finanziamento erogata dalle Regioni a valersi sui rispettivi bilanci e dei finanziamenti afferenti al Fondo Sociale Europeo. La quota di finanziamenti predisposta dalla Regione a copertura delle politiche sociali che confluisce nel Fondo Sociale Regionale proviene in sostanza da tre canali principali:
Le risorse trasferite dallo Stato attraverso il FNPS;
Le risorse proprie stanziate attraverso il “Fondo Sociale Regionale”, analogo al FNPS;
Le risorse ad hoc connesse all’attuazione di specifiche disposizioni settoriali14 I Fondi provenienti dal Fondo Sociale Europeo per l’attuazione delle misure
specifiche contenute nei P.O.R
In Campania nelle more dell’introduzione della prima legge di riordino del sistema locale (l.r. n. 11 del 2007) che introdusse il Fondo Sociale regionale, l’esperienza della
14 Finanziamenti specifici legati ad interventi in conto capitale (acquisto o ammodernamento di strutture
a carattere socio-assistenziale) cui contribuiscono sia le risorse proprie che quelle trasferite dallo Stato alle singole Regioni, sia quelle che possono derivare dalla programmazione europea dei fondi strutturali.
42 gestione finanziaria della programmazione locale presentò mix differenti nella compresenza dei tre flussi di finanziamento, così come nel grado di accorpamento nei provvedimenti di riparto e delle rispettive risorse. Il riparto delle risorse in una prima fase avvenne in momenti distinti, in relazione alla mancata previsione di un FSR, successivamente l’allocazione delle stesse sia di quelle provenienti dal FNPS che dal Fondo Sociale Regionale ,avvenne tramite un unico trasferimento.
In merito al contributo garantito, attraverso i FSR, dalle Regioni alla copertura degli interventi di natura socio-assistenziale, occorre precisare che esso varia a seconda del contesto territoriale analizzato in relazione all’ammontare delle risorse loro delegate e alla differente capacità impositiva e finanziaria dei singoli territori, sancita e modulata di anno in anno attraverso la legge finanziaria statale. All’interno di questo circuito redistributivo il Fondo Sociale Europeo ha rivestito un ruolo importante nel sistema di finanziamento delle politiche sociali nella misura in cui è stato strumentalmente utilizzato dalle Regioni per sopperire: alle contrazioni finanziare delle risorse statali avvenute dal 2005 in poi, alla dipendenza dagli stanziamenti centrali di taluni contesti non in grado di garantirsi un’adeguata autonomia finanziaria, alla vacanza di risorse in settori di intervento che hanno subito progressivi tagli fino alla completa eliminazione dei finanziamenti previsti( si pensi al Fondo per l’inclusione sociale degli immigrati). I Fondi europei sono costituiti dalle risorse che, il Programma Operativo Regionale, riserva, a seconda delle annualità considerate, al sostegno e allo sviluppo di Programmi Integrati di cooperazione tra gli Enti Locali, alla prevenzione delle condizioni di' esclusione sociale e il miglioramento della qualità della vita ed affluiscono agli Ambiti Sociali per la realizzazione di alcune delle attività previste dal Piano di Zona.
L’ammontare complessivo delle risorse a disposizione dell’attore regionale viene ulteriormente ripartito agli Enti Locali e più nello specifico agli Ambiti, le zone o i distretti sociali, in relazione agli interventi predisposti all’interno dei vari Piani di Zona presentati. Molte Regioni , tra cui la Campania stessa, si sono dotate di strumenti di controllo sulla destinazione e l’uso dei fondi attraverso l’identificazione dei servizi essenziali e dei rispettivi livelli da garantire su tutto il territorio regionale. Nel complesso i criteri di riparto delle risorse, sia nel caso del FNPS che del FSR, si basano su quote capitarie a cui, nell’esperienza regionale degli ultimi anni, si sono affiancati una serie di correttivi che tengono conto, per esempio, della struttura demografica della
43 popolazione residente nei diversi Ambiti, dell’estensione territoriale degli stessi, nonché criteri più sensibili all’effettivo stato di sviluppo dei servizi, come il livello della spesa sociale locale o alle caratteristiche strutturali e socio-economiche dei territori, in un’ottica di perequazione tra le diverse situazioni territoriali. Le risorse ridistribuite tra gli Ambiti Sociali vengono ulteriormente integrati da risorse proprie, stabilite attraverso un corrispettivo fisso pro-capite, e fatte confluire nel Fondo d’Ambito . Quest’ultimo risulta quindi così costituito :
1. Fondo trasferito dalla Regione all’ambito (FRPS A) 2. Fondi propri dei Comuni per le politiche sociali (F C) 3. Fondi ASL per l’integrazione socio-sanitaria (F ASL ) 4. Fondi P.O.R. (misura 5.3) (F POR )
5. Altro (A)
Le Asl partecipano al Fondo di ambito con l’ammontare delle risorse destinate all’integrazione socio-sanitaria previste dal d.lgs. 229/99 (art. 3, co. 2 e 4) e possono contabilmente trattenere (per evitare doppi trasferimenti) e amministrare le risorse per l’integrazione socio-sanitaria necessarie per la gestione dei servizi che nel piano di zona sono ad essa attribuiti mentre trasferiscono al Comune capofila le risorse finanziarie (preferibilmente quelli sociali a rilevanza sanitaria) non riservati alla loro gestione secondo il piano di zona in quanto di prevalente competenza dell’Ente locale. La voce altro si riferisce a tutte le ulteriori risorse che le attività di progettazione a livello locale riescono ad intercettare, ad esempio, dallo stesso Piano Operativo Regionale, per la migliore implementazione delle iniziative e delle attività previste dal Piano di Zona e per l’integrazione delle azioni previste nel Piano con gli altri interventi che potranno essere realizzati a valere su altre misure del POR e di altre iniziative Comunitarie e nazionali. Certamente in questa voce sono ricomprese le risorse finanziarie che provengono da specifici firmatari dell’accordo di programma quali, ad esempio, i consorzi di cooperative o comunque, in genere, i soggetti ricompresi nel privato sociale. Il fondo totale a disposizione di ciascun ambito è così costituito indipendentemente dal fatto che tutte le risorse confluiscano al Comune capofila, difatti il meccanismo di gestione finanziaria della spesa sociale prevede che le risorse finanziarie proprie dei Comuni partecipanti all’accordo di programma non necessariamente devono essere versate al comune capofila, poiché se un de terminato
44 servizio viene, secondo il piano di zona, affidato alla gestione comunale, al fine di inutili duplicazioni di passaggi finanziari, questi conservi le risorse finanziarie e provveda in proprio a sostenere il servizio. E’ chiaro che alla gestione finanziaria in proprio deve accompagnarsi un’ idonea documentazione di spesa e svolgimento del servizio da trasmettere all’ufficio tecnico ai fini del monitoraggio dei servizi cui questo deve provvedere in m odo unitario per ciascun ambito. E’ altresì chiaro che ove le risorse proprie di un Comune non fossero sufficienti a coprire il costo dei servizi ad esso affidati, si provvede attraverso un trasferimento da parte del Comune capofila e, viceversa, ove i compiti affidati ad un Comune richiedano risorse inferiori a quelle possedute dal Comune stesso, la differenza verrà trasferita al Comune capofila.
Al fine di ricostruire la dinamica delle risorse a disposizione delle Regione sembra opportuno, seppur brevemente, offrire un quadro della portata e l’evoluzione delle misure nazionali ed europee che contribuisco al sistema di finanziamenti regionali.
2.2 Il Fondo Nazionale per le politiche sociali: le risorse, i destinatari, i criteri di