Le politiche da adottare secondo la normativa italiana

Nel corso degli ultimi anni l’Italia è diventata un paese-meta, ossia si è configurata come uno dei principali paesi di arrivo per molti migranti, in quanto è caratterizzata da una ingegnosa collocazione territoriale.

Pertanto sono state elaborate alcune normative italiane che cercano di gestire e organizzare dal punto di vista legislativo il fenomeno migratorio, in modo specifico prendono in considerazione il reato della tratta di esseri umani e quello della riduzione in schiavitù delle persone.

In particolare tra tali normative, dal punto di vista repressivo, possiamo ricordare che l’ordinamento italiano prevede dei reati all’interno del Codice penale rispetto al processo migratorio e che sono illustrati dagli articoli seguenti: “l’art. 600 prevede e sanziona la riduzione in schiavitù o in una condizione analoga; l’art. 601 condanna la tratta ed il commercio di schiavi; l’art. 602 condanna l’alienazione e l’acquisto di schiavi; ed infine, l’art. 604 che contempla l’applicazione delle disposizioni considerate anche quando il fatto è commesso all’estero a danno di un cittadino italiano.”67

Inoltre sono previste anche altre leggi sulla tratta di esseri umani, quali ad esempio “l’art. 3 della legge Merlin, n.75 del 1958, che prevede il delitto di associazione al fine di reclutare persone da destinare alla prostituzione;”.68

Invece dal punto di vista delle vittime alcune delle normative più importanti sono l’art. 18 del Testo Unico sull’immigrazione, il quale stabilisce di dare un permesso di soggiorno al migrante al seguente fine: “per consentire allo straniero di sottrarsi alla violenza e ai condizionamenti dell’organizzazione criminale e di partecipare ad un programma di assistenza ed integrazione sociale”.69

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67. Francesco Carchedi, “Prostituzione migrante e donne trafficate: il caso delle donne albanesi, moldave e rumene” (Milano: Franco Angeli, 2004), 168.

68. Ibid., 169. 69. Ibid.

In più “l’art.13 della Legge dell’11 agosto del 2003, n.228”,70 il quale prevede l’istituzione di un programma speciale di assistenza per le vittime dei reati contenuti negli articoli 600 e 601 del codice penale.

Infine è necessario menzionare il “D.Lgs. 24/14”,71 che concerne il recepimento della direttiva sulla tratta degli esseri umani.

In particolare sono rilevanti i seguenti articoli di tale Decreto legislativo: “l’art. 4 stabilisce per i minori stranieri non accompagnati vittime di tratta la presunzione di minore età e la previsione di un DPCM al fine della determinazione dell’età in base ad una procedura multidisciplinare.

L’art. 6 prevede il diritto di indennizzo pari a €1.500,00 a carico del Fondo anti-tratta, previa una richiesta da presentare entro 5 anni dal passaggio in giudicato della sentenza di condanna dopo aver esperito le procedure esecutive.

Da ultimo l’art. 8 introduce un programma unico di emersione, assistenza e integrazione sociale, l’art. 9 prevede un DPCM per l’approvazione del Piano nazionale di azione contro la tratta e l’art. 10 delinea delle disposizioni di rinvio per il coordinamento con il sistema di asilo.”72

Dunque tale decreto legislativo determina l’attuazione della Direttiva UE 36/2011 che concerneva la questione della prevenzione e della repressione del fenomeno della tratta degli esseri umani e quella della tutela delle vittime di tale fenomeno.

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70. Francesca Nicodemi, “Il quadro giuridico sul contrasto alla tratta ai fini di prostituzione e sulla protezione delle vittime. L'accesso alla procedura per il riconoscimento della protezione internazionale” (novembre 2016), 10.

http://www.luleonlus.it/. 71. Ibid., 12.

72. Ibid.

Un documento fondamentale che è stato messo a punto a livello nazionale sulla tratta è il “Piano nazionale d’azione contro la tratta e il grave sfruttamento 2016-2018”, adottato dal Consiglio dei Ministri nel corso della riunione del 26 febbraio 2016. In particolare il Piano d’azione anti tratta (PNA), ha l’obiettivo di illustrare dei programmi che durano parecchi anni al fine di ostacolare e di combattere il fenomeno della tratta degli esseri umani, e di promuovere delle iniziative a favore delle persone che sono vittime di tale processo.

Più specificatamente “obiettivo strategico del PNA è quello di migliorare - secondo un approccio unitario a livello europeo - la risposta nazionale al fenomeno della tratta, agendo lungo le direttrici della prevenzione, persecuzione dei crimini, protezione ed integrazione sociale delle vittime basate sul rispetto dei diritti umani e del principio di non discriminazione, in un’ottica di mainstreaming di genere e di tutela dei diritti dei minori.”73

Inoltre è importante distinguere l’obiettivo strategico del Piano d’azione anti tratta (PNA) da quello operativo.

In particolare “l’obiettivo operativo del Piano è quello di definire una politica nazionale di intervento coordinata e sistemica, che coinvolga le diverse amministrazioni competenti a livello centrale e territoriale, con un approccio sinergico e volto all’ottimizzazione delle risorse finanziarie.”74

In aggiunta la tratta degli esseri umani si configura come un processo complicato che esige al fine di essere contrastato di tenere in considerazione tutti gli elementi che lo caratterizzano, in modo specifico è necessario affrontarlo mediante una “governance multilivello e multi-agenzia”.75

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73. Consiglio dei Ministri, “Piano nazionale d’azione contro la tratta e il grave sfruttamento 2016-2018” (26 febbraio 2016), 5, http://www.osservatoriointerventitratta.it/.

74. Ibid. 75. Ibid.

Più specificatamente “le azioni per la lotta alla tratta degli esseri umani a scopo di grave sfruttamento si muovono sostanzialmente in due canali che ripercorrono il solco del doppio binario della norma italiana: il primo, di assoluto rilievo, di contrasto e repressione del crimine di sfruttamento di esseri umani, affidato a tutte le Forze dell’Ordine, l’altro di prevenzione e protezione delle vittime, affidato ai servizi sociali pubblici e del privato sociale accreditato attraverso l’iscrizione nell’apposita II sezione del registro delle Associazioni e degli Enti che svolgono attività a favore degli immigrati, come previsto dall’articolo 52, comma 1, del Regolamento di attuazione del Testo unico Immigrazione, D.P.R. 18 ottobre 2004, n.334.”76

Dunque ci sono diversi attori che partecipano al Piano nazionale d’azione contro la tratta e il grave sfruttamento, innanzitutto le Forze dell’Ordine e la magistratura hanno un ruolo importante.

In particolare la Polizia di Stato, i Carabinieri, la Guardia di Finanza e il Corpo forestale dello Stato attuano un intervento che ha lo scopo di contrastare e di arginare il fenomeno della tratta degli esseri umani e dello sfruttamento, mediante un lavoro di indagine nazionale da parte della polizia giudiziaria.

Oltre a ciò anche l’Autorità giudiziaria svolge una funzione fondamentale nel PNA, mediante la Direzione Nazionale Antimafia, la quale è incaricata di armonizzare e di sollecitare le ricerche fatte dalle Direzioni Distrettuali Antimafia che riguardano l’investigazione della criminalità organizzata nazionale oppure internazionale e pure quella riguardante il trafficking e lo smuggling.

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76. Ibid.

In aggiunta ci sono altri soggetti che ricoprono un ruolo considerevole, come il Dipartimento per le Libertà Civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno per quanto riguarda l’attività di sostegno e di tutela delle persone che sono vittime della tratta di esseri umani.

In particolare quest’ultimo ha svolto tale funzione mediante “l’impegno profuso nella partecipazione alle attività della Commissione Interministeriale per il sostegno alle vittime di tratta, violenza e grave sfruttamento, nella realizzazione dell’azione e sistema del Rimpatrio Volontario Assistito anche delle vittime di tratta e le campagne di informazione e sensibilizzazione sul fenomeno svolte sia sul territorio nazionale che nei Paesi di origine delle vittime.”77

Inoltre il Ministero del Lavoro e delle politiche sociali e il Ministero della Salute si occupano della tutela delle persone che subiscono gravi danni a causa della condizione di tratta degli esseri umani e di grave sfruttamento in cui si trovano.

In particolare il Ministero del lavoro svolge questo ruolo attraverso l’erogazione di opere che tutelano gli individui che sono minorenni e che non sono accompagnati. Più specificatamente “con gli Ispettorati al lavoro (insieme ai Carabinieri per la tutela del Lavoro e alla Guardia di Finanza), per le situazioni di grave sfruttamento lavorativo, e con Corsi di orientamento professionale/ inserimento lavorativo, tramite la rete dei Centri per l’Impiego.”78

Invece il Ministero della Salute esplica una funzione che si basa sulla fornitura di un sostegno alle persone che si trovano in una situazione di tratta e di grave sfruttamento che sia omogeneo all’interno dello stato.

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77. Ibid., 6. 78. Ibid.

In particolare tale sostegno consiste in “cure mediche che il nostro paese è in grado di assicurare e le modalità con cui queste vengono erogate, con particolare attenzione ai soggetti vulnerabili e tenendo conto delle problematiche di genere (es. donne in stato di gravidanza o vittime di violenza, minori… - D.lgs.286/98 art. 35, comma 3).”79 In aggiunta anche il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale interviene nella tutela delle vittime della tratta degli esseri umani e del grave sfruttamento mediante la cooperazione allo sviluppo.

Inoltre il Ministero della Giustizia, tramite gli Uffici di Servizio Sociale del Dipartimento di giustizia minorile e di comunità, garantisce, collaborando con i servizi degli enti locali, la fornitura di un sostegno di tipo affettivo e psicologico del minore che è vittima della tratta degli esseri umani.

In più il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali al fine di ostacolare i casi di illegalità per quanto riguarda l’agricoltura e allo scopo di affrontare il fenomeno del caporalato “anche attraverso la certificazione etica delle aziende che rispettano le regole, ha inserito nel piano di azioni ‘Campolibero la ‘Rete del lavoro agricolo di qualità’ come da art. 6 del decreto legge 24 giugno 2014, n.91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n.116, alla quale possono partecipare, su istanza, le imprese agricole che siano in possesso di determinati requisiti di regolarità sotto il profilo lavoristico, previdenziale e tributario.”80

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79. Ibid. 80. Ibid.

Inoltre “l’art. 7 del D.lgs.n.24 del 4 marzo 2014 di attuazione della direttiva UE 2011/36, individua nella Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le Pari Opportunità l’organismo deputato a coordinare, monitorare e valutare gli esiti delle politiche di prevenzione, contrasto e protezione sociale delle vittime, conferendo ad esso un ruolo centrale nelle politiche nazionali di settore, con particolare riferimento alle attività di indirizzo e coordinamento degli interventi di prevenzione sociale del fenomeno e di assistenza alle vittime, nonché di programmazione delle risorse finanziarie in ordine agli interventi di assistenza e di integrazione sociale delle vittime.”81

Oltre a ciò le Regioni e gli Enti locali hanno favorito lo sviluppo e la realizzazione di alcuni piani finalizzati al sostegno e all’integrazione sociale delle persone che sono vittime della tratta degli esseri umani e del grave sfruttamento.

Infine è importante anche il ruolo svolto dagli stakeholder nell’ambito del contrasto del fenomeno della tratta degli esseri umani e della tutela delle vittime di tale processo.

In particolare tali stakeholder sono i seguenti: le organizzazioni di volontariato, le quali operano nei confronti degli individui che vivono ai margini della società e che si trovano in situazioni di grave difficoltà, il terzo settore, del quale fanno parte le Organizzazioni Non Governative, le associazioni, le cooperative, che si occupano di favorire il processo di integrazione sociale dei soggetti che si trovano in situazioni di malessere, e che nel corso del tempo si sono specializzate nel settore dell’immigrazione e delle problematiche relative alle condizioni dei migranti, dei richiedenti protezione internazionale e dei rifugiati.

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81. Ibid., 7.

Più specificatamente si tratta anche di “associazioni di migranti e per immigrati e/o rifugiati, impegnate principalmente nell’ambito della mediazione interculturale e nelle azioni a favore delle seconde generazioni, nei servizi di accoglienza dei migranti, nelle attività di apprendimento dell’italiano e delle lingue madri dei migranti e nelle attività di supporto al disbrigo delle pratiche amministrative e per lo più le procedure di rinnovo dei permessi di soggiorno e di acquisizione della cittadinanza italiana; le organizzazioni internazionali che operano trasversalmente sul contrasto e sulla protezione delle vittime di tratta;”82

Inoltre vi fanno parte anche le organizzazioni di tipo sindacale e l’insieme dei loro servizi che si occupano della salvaguardia dei posti in cui si esercita l’attività lavorativa, e le università e la realtà accademica che danno un rilevante contributo attraverso le ricerche e lo studio sulla tratta degli esseri umani.

Per quanto concerne la logicità del PNA quest’ultimo è stato prodotto tenendo in considerazione i fondamenti legali e quelli relativi al settore amministrativo sia sopranazionali sia europei.

In particolare facendo “riferimento alla direttiva UE 2011/36, e al D.lgs. n. 24 del 4 marzo 2014 di attuazione della direttiva stessa, che stabilisce le norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni nell’ambito della tratta di esseri umani e disposizioni comuni per gli Stati membri della UE, mirando a rafforzare, da un lato la prevenzione e la repressione del reato, dall’altro la protezione delle vittime.”83 Mentre per quanto riguarda la strategia operativa del Piano nazionale d’azione contro la tratta e il grave sfruttamento quest’ultima è elaborata in accordo con la politica dell’Unione europea, al fine di eliminare radicalmente il fenomeno della tratta degli esseri umani dalla società.

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82. Ibid. 83. Ibid., 8.

In particolare il PNA, è caratterizzato da quattro direttrici, ossia: “prevention”, “prosecution”, “protection” e “patnership”.

Inoltre è composto seguendo le cinque priorità che la politica dell’Unione Europea ha identificato e che sono le seguenti: “individuare, proteggere e assistere le vittime della tratta, intensificare la prevenzione della tratta di esseri umani, potenziare l’azione penale nei confronti dei trafficanti, migliorare il coordinamento e la cooperazione tra i principali soggetti interessati e la coerenza delle politiche, aumentare la conoscenza delle problematiche emergenti relative a tutte le forme di tratta di esseri umani e dare una risposta efficace.”84

Queste cinque priorità sono rese note in alcuni principali obiettivi strategici, affinché la politica dell’Unione Europea possa aderire alle caratteristiche del contesto nazionale.

In particolare gli obiettivi strategici nazionali sono i seguenti: il “sistema di coordinamento”, la “prevenzione”, “l’assistenza, la protezione e il recupero delle persone trafficate” e “l’attività di indagine e di contrasto del fenomeno”.

Più specificatamente il “sistema di coordinamento” è articolato nei seguenti punti fondamentali: l’ottimizzazione dell’autorità di governo capace di guidare concretamente la direzione politica e amministrativa dello stato per quanto riguarda la dimensione principale e territoriale delle azioni di tutela delle vittime e di contrasto del fenomeno della tratta degli esseri umani, e del collegamento fra i soggetti che si occupano di tali azioni, e della lotta a tale fenomeno e ai tipi di sfruttamento relativi ad esso anche al fine di migliorare qualitativamente i servizi che tali soggetti erogano.

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84. Ibid.

Nel contempo “sviluppare un miglior coordinamento tra livello centrale e territoriale per conseguire una maggiore standardizzazione dei servizi offerti e favorire lo sviluppo di percorsi di valutazione dei risultati conseguiti che permettano di intervenire sul sistema, sia per renderlo aderente alle modificazioni congiunturali e strutturali che il fenomeno della tratta presenta, sia per favorire lo sviluppo di un sistema di referral reale in grado di rispondere alle esigenze del lavoro di rete e di contatto con i sistemi che si occupano delle altre vulnerabilità nel panorama delle politiche in materia di immigrazione”.85

In più accrescere e accordare la situazione sia dal punto di vista legislativo sia da quello che riguarda l’amministrazione.

Oltre a ciò raccogliere, impostare, e ordinare i dati relativi al fenomeno e organizzare e razionalizzare l’impiego dei mezzi disponibili al fine di soddisfare i bisogni.

Da ultimo controllare in modo sistematico e stimare il processo così come gli esiti delle azioni attraverso dei Gruppi di lavoro e l’esternazione di suggerimenti sui settori più importanti nell’ambito del piano di azione e l’organizzazione di mezzi di tipo tecnico che permettano di fare un’analisi costi-benefici dell’operato.

La “prevenzione” è caratterizzata dai seguenti aspetti:

Perfezionare la cultura del processo e la divulgazione di questo sapere, mediante la ricerca e una più buona precisione da parte di chi presta la propria opera nel settore per quanto riguarda la sistemazione delle persone che sono vittime della tratta e del grave sfruttamento.

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85. Ibid., 9.

Oltre a ciò “sviluppare una cooperazione con i paesi di origine della tratta e con le relative Ambasciate nonché relativi Consolati presenti sul territorio italiano, potenziare le attività di comunicazione e sensibilizzazione sopratutto nei luoghi di arrivo delle potenziali vittime della tratta come i valichi di frontiera e i luoghi di sbarco, promuovere l’istituzione di una piattaforma per il settore privato”.86

Inoltre sviluppare tutto ciò che contribuisce alla formazione della personalità dal punto di vista intellettuale e le capacità di comportamento sociale di una persona, ossia l’educazione all’interno del territorio e in modo specifico di tutti gli abitanti del luogo che sono in pericolo di divenire delle vittime della tratta di esseri umani.

In più è necessario fare tutto questo “con particolare attenzione ai minori, alla prostituzione migrante di strada e indoor, all’accattonaggio e al lavoro stagionale nelle zone rurali e l’attivazione di azioni innovative di contatto con altri segmenti produttivi (aree urbane, comparti produttivi diversi)”.87

In aggiunta agevolare la collaborazione fra le azioni che sono finalizzate al sostegno delle persone che sono vittime di tratta e di grave sfruttamento, fra quelle rivolte agli individui che hanno fatto domanda di protezione internazionale e tra quelle per i soggetti minorenni che non sono accompagnati per l’elaborazione dei piani di azione e per la definizione di momenti in cui si esamina la direzione di episodi non ordinari.

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86. Ibid. 87. Ibid.

Inoltre avviare dei progetti di tipo formativo per le persone che sono a rischio di divenire delle vittime della tratta di esseri umani e del grave sfruttamento, e che siano caratterizzati da uno stadio educativo che si svolge nel paese di origine e da uno stadio in cui gli individui possono acquisire delle conoscenze ma anche lavorare e che si verifica all’interno dello stato, al fine di favorire la partecipazione delle persone a dei processi di integrazione sociale.

In aggiunta promuovere delle opere che disincentivino la richiesta delle prestazioni fornite dalle persone che sono vittime della tratta di esseri umani.

Inoltre “L’assistenza, la protezione e il recupero delle persone trafficate” è costituita dai seguenti componenti: la “costituzione di un sistema nazionale di referral, che assicuri la presa in carico tempestiva delle persone vittime di tratta e rimuova eventuali ostacoli con interventi a livello locale e nazionale, con particolare attenzione posta verso il rispetto del principio dell’ uguaglianza di genere e della tutela dei minori vittime di tratta ed elaborazione di linee guida sul referral che partano dalle buone pratiche già esistenti a livello locale e regionale”.88

In più la previsione di dispositivi che permettano una veloce individuazione delle vittime della tratta degli esseri umani e del grave sfruttamento, in modo specifico tra le diverse categorie di persone che si trovano in una condizione di fragilità, quali ad esempio i migranti non regolari, i soggetti che non hanno raggiunto la maggiore età e che non sono accompagnati e le persone che hanno fatto domanda di protezione internazionale.

Oltre a ciò la predisposizione di un apparato che favorisca i processi sociali di inclusione e di accoglienza.

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88. Ibid., 10.

Infine “l’attività di indagine e contrasto del fenomeno” si pone l’obiettivo di “migliorare l’emersione del fenomeno e garantire degli interventi di risposta efficaci e coordinati”.89

Alla luce del Piano nazionale d’azione contro la tratta e il grave sfruttamento 2016- 2018, è fondamentale realizzare una governance istituzionale multilivello che sia efficace ed efficiente al fine di affrontare il complesso fenomeno della tratta degli esseri umani e del grave sfruttamento.

In particolare tale governance è delineata dall’ “United Nations Development Program” nei seguenti termini: “la governance individua l’esercizio dell’autorità politica, economica ed amministrativa nella gestione degli affari di un Paese ad ogni livello. Comprende i complessi meccanismi, processi ed istituzioni attraverso le quali i cittadini e i gruppi articolano i loro interessi, mediano le loro differenze ed esercitano i loro diritti ed obblighi legali. Per questo essa include lo Stato e le sue articolazioni periferiche nonché le istituzioni locali, ma li trascende includendo anche il settore privato e la società civile.”90

Perciò il concetto di governance, ossia l’autorità di governo che è effettivamente in grado di gestire la direzione politica e amministrativa dello stato, presuppone il mutamento da un’azione proveniente da un’autorità ad una che è il prodotto di un contratto stipulato da più parti di cui una è rappresentata dall’istituzione.

Di conseguenza la nozione di governance è significativamente connessa a quella di government.

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89. Ibid.