ll Principio di Sussidiarietà e la Multilevel Governance

Una definizione unitaria del principio di sussidiarietà appare molto ardua, per la densità del contesto culturale, per la stratificazione del dato storico, e per il sovraccarico ideologico dal quale risultano segnate le ricostruzioni teoriche che ne sono state proposte177 e dall’intrinseca connotazione quale principio di logica politico-organizzativa prima che giuridica.178

Il principio di sussidiarietà insieme al principio di proporzionalità disciplinano l'esercizio delle competenze dell'UE. Nei settori che non sono di competenza esclusiva dell'UE, il principio di sussidiarietà intende proteggere la capacità di decisione e di azione degli Stati membri e legittimare l'intervento dell'UE se gli obiettivi di un'azione non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri ma possono, “a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione”, essere conseguiti meglio a livello di UE. L'inserimento di questo principio nei trattati europei mira quindi a portare l'esercizio delle competenze il più vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio di prossimità

177

S. STAIANO, La sussidiarietà orizzontale: profili teorici, in federalismi.it, 5, 2006, pag.1 178

Su tale principio diversi sono gli autori, fra i tanti a P. CARETTI, Il principio di sussidiarietà e i

suoi riflessi sul piano dell’ordinamento comunitario e sul piano dell’ordinamento nazionale, in AA.

VV., Scritti in onore di Alberto Predieri, Tomo I, Milano, Giuffrè, 1996, 383 ss.; G. D’AGNOLO, La

sussidiarietà nell’Unione europea, Padova, Cedam, 1998; S. MANGIAMELI, L'ordinamento europeo. L'esercizio delle competenze, Milano, Giuffrè, 2006; F. IPPOLITO, Fondamento, attuazione e controllo del principio di sussidiarietà nel diritto della Comunità e dell’Unione europea, Milano,

Giuffrè, 2007; B. FLYNN, Reformed subsidiarity in the Constitution for Europe: can it deliver on

expectations?, in eipa.nl; J. WOELK, P. BUßJÄGER, Il Trattato di Lisbona e le Regioni: il controllo di sussidiarietà, Lavis, Eurac book, 2010; S. STAMMATI, Il principio di sussidiarietà tra passato e presente, in Dir. e società, 2-3, 2011, pp. 372-387 in particolare.

enunciato all'articolo 10, paragrafo 3, TUE. La base giuridica del principiò di sussidiarietà è l’art 5, paragrafo 3 del TFUE e il protocollo n.2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità.

Come già visto importantissima è stata la formalizzazione nel Trattato di Maastricht del principio di sussidiarietà, soprattutto per via delle pressioni della Repubblica federale tedesca, i cui lander temevano l’esproprio di talune competenze loro costituzionalmente attribuite in determinate materie. Per quanto riguarda nello specifico il principio di sussidiarietà mira a stabilire il livello di intervento più pertinente sei settori di competenza condivisa tra l’UE e i paesi dell’UE.

Il Trattato di Lisbona perfeziona il principio rispetto al Trattato di Maastricht facendo proprie le istanze regionali. Se nella formulazione originaria di Maastricht, il Trattato disponeva che “nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario” (art 5,2 TCE), il Trattato di Lisbona perfeziona tale concetto: “l’Unione interviene (…) soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale” (art 5,3 TUE). Il Trattato di Lisbona, sulla scia di quanto auspicato nel Libro Bianco sulla Governance del 2001,179 ha previsto un’ulteriore crescita del ruolo degli enti sub-statali nella parte dedicata ai principi. Il ruolo degli enti sub-statali rimane invece invariato per quanto riguarda l’assetto istituzionale. Il principio di sussidiarietà, viene ribadito e rafforzato rispetto alla precedente formulazione e viene esteso anche agli enti sub-statali e nelle materie di competenza non esclusiva l’UE interviene soltanto quando gli obiettivi da perseguire per il raggiungimento delle finalità di policy non possono essere conseguiti dagli Stati Membri. Inoltre, viene valorizzato il principio di prossimità, con l’art. 10 TUE, si

179 _{Pubblicato dalla Commissione nel 2001. Nella sua introduzione si sottolinea la necessità di un} particolare coinvolgimento delle varie articolazioni territoriali esistenti. Tutto questo in prospettiva di un rafforzamento della Democrazia di prossimità nell’UE.

stabilisce il principio di prossimità secondo il quale le decisioni devono essere prese nella maniera il più possibile vicina ai cittadini coinvolgendo nel modo più possibile le amministrazioni nazionali e locali. Dunque, Lisbona ha: riconosciuto gli enti sub-statali come parte integrante ed imprescindibile della struttura costituzionale degli Stati membri; ha incluso nel Trattato il rispetto del sistema delle autonomie locali e regionali tra i principi fondamentali (art. 4,2 TUE), ha identificato la coesione territoriale (che è notoriamente la politica delle regioni) tra gli obiettivi fondamentali dell’UE (art. 3,3 TUE). Rinnovato è anche lo spirito che viene dato al principio di sussidiarietà, attraverso una sua riformulazione ed a un coinvolgimento dei livelli sub-statali nella consultazione pre-legislativa nel quadro della procedura di controllo parlamentare del rispetto del suddetto principio (ex ante), e uno strumento di controllo giurisdizionale

Il significato e la finalità generali del principio di sussidiarietà risiedono nel riconoscimento di una certa indipendenza a un'autorità subordinata rispetto a un'autorità di livello superiore, segnatamente a un ente locale rispetto a un potere centrale. Si tratta dunque di una ripartizione delle competenze tra i diversi livelli di potere, principio questo che costituisce la base istituzionale degli Stati a struttura federale. Applicato al quadro dell'UE, il principio di sussidiarietà funge da criterio regolatore per l'esercizio delle competenze non esclusive dell'UE. Il principio di sussidiarietà esclude l'intervento dell'UE quando una questione può essere regolata in modo efficace dagli Stati membri a livello centrale, regionale o locale e legittima invece l'UE a esercitare i suoi poteri quando gli Stati membri non sono in grado di raggiungere gli obiettivi di un'azione prevista in misura soddisfacente e quando l'intervento a livello dell'UE può apportare un valore aggiunto.180

Le molteplici sfaccettature che tale principio assume da un punto di vista di inquadramento generale sono annotate nel commento di Matteo Mascia al parere del Comitato delle Regioni sul rapporto tra sussidiarietà e democrazia, in cui l’Autore evidenzia come in tale documento “il Comitato tesse l'elogio del principio di sussidiarietà, segnalandone le ragioni di utilità

intrinseca: esso consente di “ mantenere e incentivare l'accettazione del processo di integrazione” (utilità in termini di legittimazione); “impedisce il centralismo” (utilità in termini di preservazione dell'identità della dimensione comunale e regionale); “migliora la qualità dell'azione europea nel suo complesso” (utilità in termini di efficienza e qualificazione democratica); protegge “contro interventi ingiustificati sulla sovranità degli Stati membri” e allo stesso tempo “tutela i diritti e le competenze delle Regioni, dei comuni e gruppi di comuni” (utilità in termini di salvaguardia di una corretta divisione del lavoro politico)”.181

Dal punto di vista strettamente giuridico del principio di sussidiarietà una linea interpretativa ha inteso evidenziare il ruolo di freno svolto dalla sussidiarietà rispetto all’espansione dell’azione politica sovranazionale, valorizzando la prossimità al cittadino dell’autore della decisione politica quale criterio di allocazione; l’altra – all’opposto – ha evidenziato come “più che difesa della sovranità degli Stati membri ovvero garanzia delle loro articolazioni interne, la sussidiarietà si conferma corrispondere ad un preciso interesse proprio dell’ordinamento comunitario e della sua capacità (e necessità) di articolazione funzionale”.182 La sussidiarietà in tal senso sarebbe un principio guida per stabilire il confine tra le responsabilità degli Stati membri e quelle dell'UE. L’introduzione del principio di sussidiarietà avrebbe contribuito così a segnare il superamento del metodo funzionalista concepito in senso stretto in favore di una parziale articolazione dei poteri secondo le forme e gli strumenti propri dei sistemi articolati secondo un modello multilivello.

Per quanto sopra articolato, appare chiaro come vi sia una stretta connessione tra sussidiarietà e MLG, che quest’ultimo è un’applicazione concreta del principio di sussidiarietà e che ne arricchisce difatti il contenuto. La modalità di gestione partecipata e flessibile della MLG sono la base di un modello di gestione che prevede la concreta applicazione del principio di sussidiarietà. Per tal motivo il Comitato, nel cappello

181

M. MASCIA, Il CdR nel sistema dell’Unione europea, Padova, Cedam, 1996, pag. 100

182 _{R. TONIATTI, Le premesse e le promesse del regionalismo funzionale, in federalismi.it, 11, 2003,} pag. 4; evidenzia il profilo preminente della «proficua soddisfazione dell’interesse sovranazionale» anche N. BASSI, Gli accordi fra soggetti pubblici nel diritto europeo, Milano, Giuffrè, 2004, pag.167

introduttivo al Libro bianco sulla governance multilivello, afferma quanto segue: “l'Unione europea si fonda su un complesso di valori comuni e di diritti fondamentali, che sono alla base dell'emergere di una cultura politica comune a livello dell'Unione europea. La sussidiarietà, la proporzionalità, la prossimità, il partenariato, la partecipazione, la solidarietà e la lealtà reciproca sono i principi fondanti che ispirano e guidano l'azione comunitaria. Tali principi determinano il modello europeo di protezione dei diritti fondamentali, tra cui figurano l'autonomia regionale e locale e il rispetto della diversità. La promozione e la difesa di questo modello presuppongono una responsabilità condivisa tra tutti i livelli di governo”.

Sempre il Comitato nel suo Libro bianco sulla governance multilivello, afferma quanto segue:” l’attuazione della governance multilivello poggia sul rispetto del principio di sussidiarietà, che consente di evitare che le decisioni si concentrino su di un solo livello di potere e garantisce che le politiche vengano elaborate e applicate al livello più appropriato. Il rispetto del principio di sussidiarietà e la governance multilivello sono due aspetti indissociabili: il primo riguarda le competenze dei diversi livelli di potere, mentre il secondo pone l’accento sulla loro interazione”.183