I principali documenti europei connessi alla governance e alla Multilevel

Considerato l’excursus fatto sino ad ora sulla MLG, questa potrebbe garantire un rafforzamento della dimensione democratica dell'UE. L’'introduzione, in Europa, di una vera MLG rappresenta, da sempre, l’obiettivo strategico dell’UE, e poco dopo l'avvio della strategia di Lisbona nel 2000, la Commissione europea ha adottato il suo Libro bianco sulla

governance europea, il White Paper on European Governance, adottato dalla Commissione European del luglio 2001, definisce il termine governance come “the rules, processes and behaviour that affect the way in which powers are exercised at European level, particularly as regards openness, participation, accountability, effectiveness and coherence. These five "principles of good governance" reinforce those of subsidiarity and proportionality”. Il Libro bianco sulla governance europea mette in

evidenza cinque principi basilari per una buona governance

nell'elaborazione delle politiche dell'UE, ossia:87

- apertura: le istituzioni devono operare in modo più aperto: assieme agli Stati membri, devono adoperarsi attivamente per spiegare meglio, con un linguaggio accessibile e comprensibile al grande pubblico, che cosa fa l’UE e in che consistono le decisioni che essa adotta;

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A. PALUMBO, S. VACCARO, Governance: teorie, principi, modelli, pratiche nell'era globale, Mimesis, Milano, 2007, pag. 64

- partecipazione: la qualità, la pertinenza e l’efficacia delle politiche dell’UE dipendono dall’ampia partecipazione che si saprà assicurare lungo tutto il loro percorso, dalla prima elaborazione all’esecuzione;

- responsabilità: è necessario chiarire il ruolo di ciascuno nel processo decisionale, per cui, successivamente, ogni operatore interessato deve assumere la responsabilità del ruolo attribuitogli e dell’attività svolta;

- efficacia: le politiche dell’UE devono essere efficaci e tempestive, prese al momento giusto producendo i risultati attesi in base a obiettivi chiari, alla valutazione del loro impatto futuro e, ove possibile, delle esperienze acquisite in passato;

- coerenza: le politiche e gli interventi dell’UE devono essere coerenti e di facile comprensione. […] La coerenza richiede una leadership politica e una decisa assunzione di responsabilità da parte delle istituzioni, così da assicurare una impostazione coerente all’interno di un sistema complesso.”

Il rispetto di tutti questi i principi in tutto il ciclo politico dell'UE costituiscono un importante passo aggiuntivo per integrare il perseguimento degli obiettivi dell'UE a tutti i livelli di governo e aumentare la titolarità tra i partner della società. Al fine di attuare questi principi, il Libro Bianco afferma la necessità di impegnare non solo tutte le istituzioni e gli organi comunitari, ma anche le amministrazioni nazionali, le regioni, le città e la società civile.88 Infatti, soltanto grazie alla cooperazione tra tutti i soggetti indicati, la Commissione europea sarà in grado di migliorare la normativa comunitaria e di attuare un corretto decentramento tra i vari livelli di governo. Pertanto, una buona governance, nell’UE, non può che essere a vari livelli, in un contesto uniforme ed integrato. Occorre, innanzitutto, coinvolgere i cittadini attraverso gli organi rappresentativi della democrazia, regionale e locale, fermo restando le competenze degli Stati membri, effettivi interlocutori della Commissione. È, altresì, necessario garantire la partecipazione e la collaborazione tra Regioni, città e altri enti locali, in quanto soggetti più direttamente interessati dalle politiche dell'UE, come la politica agricola comune, l'utilizzo dei fondi strutturali e le norme in materia ambientale. Pertanto, il Libro bianco sulla Governance, ha l’obiettivo di

adottare nuovi strumenti che avvicinino l'UE ai cittadini europei, rafforzando la democrazia in Europa e consolidando la legittimità delle istituzioni europee.89 Il libro bianco sulla governance, mirava a garantire una partecipazione maggiore dei cittadini e delle organizzazioni, al processo di formazione delle politiche dell’UE. In particolare, esso sollecitava ad una maggiore estensione e responsabilizzazione di tutte le parti in causa, così da rendere più percepibile, ai cittadini europei, il fatto che gli Stati membri, collaborando all'interno dell’UE, avrebbero potuto dare risposte più efficaci alle loro problematiche.

Altro documento importante per una MLG a livello europeo è il “Libro bianco del Comitato delle Regioni sulla Governance Multilivello”,90 che mira alla realizzazione di una buona governance europea,91 nell'interesse dei cittadini e delle politiche comunitarie.92 A tal proposito, occorre precisare che il cosiddetto Libro Bianco rappresenta un primo contributo, del Comitato, per la realizzazione di una buona governance, per agevolare l'UE a prevenire e a rispondere ai problemi, secondo modalità più efficaci e a lungo termine, prendendo spunto dalla dichiarazione di Berlino del 25 marzo 2007. Il libro bianco sulla MLG del Comitato è stato promosso nel 2009 e, si inserisce, in una iniziativa politica diretta a costruire l'Europa in partenariato. In questo documento, sono stabiliti due obiettivi strategici:93 favorire la partecipazione al processo europeo; rafforzare l'efficacia dell'azione comunitaria. In questo ambito, il Comitato, pone l’esigenza di realizzare una collaborazione (una vera e propria partnership) tra istituzioni europee, Stati membri e enti regionali, per una corretta realizzazione della MLG. Attraverso questa interazione sarebbe possibile creare un sistema di governo maggiormente rappresentativo delle istituzioni e più rispettoso del principio di sussidiarietà. Nel Libro bianco in esame, si afferma come sia

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Commissione europea 2001 La Governance europea - Libro bianco 90

Nel secondo capitolo (paragrafo 2.6.2 e sottoparagrafi), si veda approfondimento sul Comitato delle Regioni.

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Nella Relazione sulla governance e il partenariato a livello nazionale e regionale e per progetti di politica regionale del 17 settembre 2008 (A6-0356/2008), il Parlamento europeo "invita il Comitato delle regioni a intensificare la propria azione per sviluppare la prassi della governance sia dal punto di vista qualitativo che da quello quantitativo".

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Il processo di elaborazione del presente Libro bianco ha beneficiato del contributo del mondo accademico, attraverso gli Atelier del CdR (www.cor.europa.eu/ateliers) e ha formato oggetto di una consultazione preliminare delle principali associazioni europee di enti regionali e locali.

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C. De LUTIO, Governance europea. Una riforma necessaria, Gruppo Editoriale l'Espresso S.p.A, Roma, 2013, pag. 32 ss

possibile raggiungere una buona governance, avvalendosi del contributo degli enti regionali e locali, che non devono essere ritenuti semplici intermediari, ma veri e propri partners, che collaborano nella realizzazione di un ottimale livello di governo. A tal fine, il Comitato ritiene di accordarsi con la Commissione nella scelta degli strumenti strategici più idonei a soddisfare le esigenze della collettività locale. Questo modello di governance comporta una responsabilità comune dei diversi livelli di potere

coinvolti, sollecitando, attraverso un approccio integrato, la

compartecipazione dei diversi livelli di governance nella formulazione delle politiche e della legislazione comunitaria. Con riferimento all’esigenza di realizzare il partenariato, auspicato dal libro bianco, occorre prendere in considerazione una Risoluzione in materia, adottata dal Parlamento europeo nel 2008.94 La proposta si fonda sul fatto che un buon successo dello sviluppo regionale non dipende, esclusivamente, dalla possibilità di raggiungere un accordo sugli obiettivi da realizzare, ma innanzitutto, dall’individuazione delle procedure da adottare per perseguire tali risultati, procedure che si concretizzano nella governance.95 Occorre che le politiche, su scala regionale e urbana, si innestino nell’ambito di una strategia di sviluppo integrato, realizzando meccanismi che escludano il reciproco ostacolarsi di politiche diverse (Stato, Regioni, Comuni, altri), dotate di propri poteri, bilanci e calendari.96 La risoluzione del Parlamento europeo elabora una serie di richieste alla Commissione, agli stati membri ed alle autorità regionali e locali, inerenti la semplificazione e la collaborazione tra livelli di governo, partendo dalla premessa che la struttura dei Fondi strutturali, con la sua diversificazione di obiettivi, è molto complessa; ciononostante, tutti i fondi strutturali, come anche gli altri fondi comunitari, mirano allo stesso obiettivo, ossia allo sviluppo sostenibile delle regioni e delle città dell’UE.97

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Parlamento europeo. Relazione sulla governance e il partenariato a livello nazionale e regionale e

per progetti di politica regionale, 17 settembre 2008

95

F. SHARPF, Verso una teoria della multi-level governance, in Europa, in Riv. Pol. It. Pubbl, 2002, pag.13

96

P. BILANCIA, M. D’AMICO, La nuova Europa dopo il trattato di Lisbona, Giuffrè editore, Milano, 2009, pag. 51

97

F. SHARPF, Verso una teoria della multi-level governance, in Europa, in Riv. Pol. It. Pubbl, 2002, pag. 13

La struttura dei fondi e i metodi di governance devono, inoltre, fare in modo che tutti gli strumenti finanziari si coordino reciprocamente, garantendo un’integrazione ottimale. Ciò si può realizzare, esclusivamente, se le strutture sono semplici e trasparenti.98 Specificamente, nella risoluzione, si pone al centro delle politiche europee, nazionali e regionali, l'interesse e il benessere dei cittadini. Si afferma che un buon livello di governance e di partenariato, finalizzato alla cooperazione tra le varie autorità, è favorevole per tutti i cittadini dell'UE. Il partenariato deve considerare tutte le comunità e i gruppi nazionali. Esso garantisce, come evidenziato, un migliore assorbimento dei fondi. Inoltre, occorre precisare che il processo di partenariato può aver luogo soltanto tra partner che dispongano delle competenze necessarie, e sussiste la necessità di destinare fondi per la formazione di questi partners. Il partenariato, altresì, può contribuire all'efficacia, all'efficienza, alla legittimità e alla trasparenza in tutte le fasi della programmazione e del funzionamento dei Fondi strutturali.99 Infine, il Parlamento europeo, in questa Risoluzione, chiede che i futuri regolamenti in tema di Fondi strutturali contengano disposizioni dettagliate, che impongano, in modo vincolante, l’attuazione del principio di partenariato.

La Carta della Governance multilivello (di seguito la Carta) rappresenta un’ulteriore conferma di quanto fin ora esposto, in quanto adottata allo scopo di sollecitare tutte le autorità pubbliche ad attuare la MLG. Essa è stata adottata dal Comitato, il 3 aprile 2014 e, approvata dal Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d'Europa, e rappresenta un manifesto politico delle città e delle Regioni d'Europa che invita tutte le autorità pubbliche all’adozione della MLG, nella dimensione e nell'attuazione quotidiane delle politiche.100 Per i diversi livelli di governo, locale, regionale, nazionale ed europeo, ciò implica, innanzitutto, lavorare in partenariato e applicare dei principi capaci di assicurare un'elaborazione efficiente delle politiche, come quelli della partecipazione, della

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P. BILANCIA, M. D’AMICO, La nuova Europa dopo il trattato di Lisbona, Giuffrè editore, Milano, 2009, pag. 51

99_{https://www.europarl.europa.eu/portal/en} 100

A. PALUMBO, S. VACCARO (a cura di), Governance: teorie, principi, modelli, pratiche nell'era

cooperazione, dell'apertura, della trasparenza, dell’inclusività e della coerenza delle politiche, nell'interesse dei cittadini. I principi fondamentali su cui si fonda la Carta sono proprio quelli di partenariato e di sussidiarietà tra i diversi livelli di governo. Sebbene non vincolante giuridicamente, la Carta impegna i soggetti che la sottoscrivono ad applicare la MLG nella gestione delle politiche pubbliche, ad avviare progetti in partenariato con il settore pubblico e quello privato, a sviluppare ulteriormente la collaborazione territoriale. Attraverso questo strumento, i soggetti firmatari affermano la volontà: di utilizzare la MLG per garantire un orientamento europeo, nella rispettiva regione o città, collaborando con organi politici e amministrativi; di favorire la cooperazione transfrontaliera con altre regioni e città; di rinnovare la loro amministrazione, con le moderne tecnologie digitali, garantendo la trasparenza e offrendo servizi pubblici facilmente accessibili ai cittadini; di favorire la partecipazione dei cittadini alle decisioni. La Carta, quindi, è un ulteriore elemento che si innesta nell’esigenza di realizzare una valida MLG. La firma della Carta è aperta a tutti gli enti locali e regionali dell'UE, ossia i comuni, le comunità montane, le città metropolitane, le province, le regioni ecc. Sono invitate a dare il loro sostegno formale anche le associazioni europee e nazionali di enti locali e regionali, come pure le reti di enti locali e regionali, anche i politici di ogni livello di governo possono dare il loro sostegno firmando la Carta. Aderendo alla Carta, i firmatari esprimono l'intenzione di:

- utilizzare la MLG per promuovere un "atteggiamento europeo" nella rispettiva regione o città, cooperando con organi politici e amministrativi dal livello locale a quello politico e viceversa;

- promuovere la collaborazione transfrontaliera con altre regioni e città, superando così ostacoli amministrativi e frontiere geografiche;

- ammodernare la loro amministrazione, avvalendosi pienamente di soluzioni digitali e innovative, aumentando la trasparenza e l'apertura e offrendo al tempo stesso servizi pubblici di qualità facilmente accessibili ai cittadini;

- promuovere la partecipazione dei cittadini e della società civile al processo decisionale, sviluppando così ulteriormente la democrazia partecipativa.101

1.5 Definizioni e condizioni per l’attuazione della Multilevel