VALUTAZIONE DEI CONTENUTI E PROPOSTA PER IL MI GLIORAMENTO DELLA QUALITÀ DEI PTPC
6. I margini di miglioramento dei PTPC.
L’analisi condotta sui PTPC sanitari italiani ha permesso ai ricercatori di individuare i margini di miglioramento, ovvero le criticità su cui inter- venire con le future strategie anticorruzione.
6.1. Ambito oggettivo di applicazione.
Nella grande maggioranza dei casi, i PTPC hanno adottato un concetto di corruzione molto ampio, che ricomprende anche la c.d. maladministra-
tion, gli sprechi e le inefficienze della pubblica amministrazione.
Questo è avvenuto seguendo l’impostazione di ANAC, che ha ritenuto di adottare un approccio flessibile e ampio per non imbrigliare il contra- sto ad un fenomeno complesso come la corruzione alle sole fattispecie del codice penale. In effetti, la definizione internazionalmente ricono-
Lorenzo Segato
sciuta di corruzione riguarda l’abuso di potere pubblico per un vantag- gio privato.
Questo approccio presenta tuttavia aspetti di criticità, perché il fenome- no da prevenire diventa non solo vago, ma si scollega (si pensi agli spre- chi) ai due elementi fondamentali di abuso e vantaggio privato. Un pro- tocollo poco efficiente applicato in una azienda ospedaliera, ad esempio, può comportare sprechi ma non ricomprendere alcun elemento di van- taggio privato o di abuso di potere.
Dal punto di vista del PTPC, un concetto di corruzione molto ampio di- lata anche tutte le fattispecie, anche ipotetiche, che devono essere prese in considerazione nell’analisi dei rischi, allargando a dismisura l’ambito oggettivo di applicazione del piano, con conseguenti problemi di effetti- va gestione dello strumento. Che, come ricorda ANAC, dovrebbe essere uno strumento operativo.
La confusione fra le fattispecie corruttive da altre “patologie” del siste- ma, quali lo spreco e la disorganizzazione, comporta di conseguenza una maggiore difficoltà nella scelta ed applicazione delle misure, che dovranno rispondere a tutti i rischi creando nuove difficoltà di attuazio- ne e monitoraggio del piano. Problemi che ricadono sui dipendenti, che non conoscono più il contenuto del piano che dovrebbero rispettare.
6.2. Analisi del contesto.
L’analisi del contesto esterno tendenzialmente è elusa, in altri casi è fatta male e quasi sempre non serve a niente. Questo perché la raccolta e la interpretazione di dati utili a condurre una adeguata analisi del rischio richiedono competenze elevate e un investimento importante di risorse. Non è sufficiente raccogliere qualche dato pubblicato sui fenomeni cri- minali per avere un quadro sufficientemente preciso del contesto in cui opera l’ente. Nel dubbio, si tende a copiare quanto fatto da altri RPC, o ad affidarsi a consulenze esterne, eludendo lo spirito della norma. Questo atteggiamento di molti RPC – che va ricordato stanno ricopren- do questo ruolo solo da alcuni anni senza strumenti e risorse adeguate – porta ad una standardizzazione, a un livellamento dei piani.
Valutazione dei contenuti e proposta per il miglioramento della qualità dei PTPC
6.3. Valutazione dei rischi.
La valutazione dei rischi richiede di coinvolgere tutti gli stakeholder. Questo è un passaggio fondamentale, perché la corruzione nasce dalle persone, non dalle procedure. Una procedura perfetta, gestita da un di- pendente disonesto, è una procedura a rischio.
È necessario coinvolgere le persone, investendo risorse e tempo, e usan- do strumenti che permettano di ridurre il fenomeno della sottostima del problema da parte dei soggetti interpellati.
La situazione che si è verificata in questi anni è che la struttura consulta- ta tende a sottostimare i rischi, perché deve riportarli all'RPC.
L’RPC, a sua volta, incaricato dalla legge di definire i rischi e individua- re le priorità, tende ad abbassare la soglia di rilevanza dei rischi stessi. Nel 2013, ANAC pubblica una metodologia di ponderazione con una scala da 0 a 25 per misurare il rischio di corruzione. Applicando quel metodo, progressivamente si è assistito ad un calo dei livelli di rischio.
6.4. Misure anticorruzione.
Le criticità relative alle misure anticorruzione sono di diversa natura. Da un lato esistono misure molto efficaci sulla carta - la rotazione di di- pendenti – ma di difficile attuazione.
Dall’altro lato, molte misure si ripetono all'interno dei piani, duplicando attori, procedure e responsabilità. A volte i piani contengono misure molto complesse, che coinvolgono più settori, che non vengono attuate perché non tutti sono pronti ad attivarsi su questo, o perché ci sono delle difficoltà operative.
Altro problema riguarda il monitoraggio di misure difficili da analizzare o da misurare, che rende impossibile capire se queste misure funzionano oppure no.
Lorenzo Segato
6.5. Contenuti e pubblicazione del piano.
Il tasso di conoscenza del PTPC è minimo. Meno del 2% dei dipendenti afferma di conoscere bene il PTPC del proprio ente, e pochissimi hanno letto – anche in modo superficiale – il PTPC del proprio comune di resi- denza.
La legge 190/2012 ha creato uno strumento, che serve sia all’ente che ai dipendenti, ma è anche uno strumento per ciascun cittadino. C'è un gra- ve deficit di conoscenza del piano, legato soprattutto ai contenuti e alle modalità di presentazione.
La maggior parte dei PTPC sanitari – ma non solo – sono lunghi docu- menti infarciti di parti descrittive inutili, estese, poco interessanti da leggere. È uno strumento difficile da usare e alla fine viene lasciato lì.
6.6. Obblighi di pubblicazione sulla trasparenza.
La trasparenza – più correttamente, l’accessibilità alle informazioni – è un valore assoluto e un diritto di cittadinanza, che va garantito in tutti i modi. Ma non è uno strumento: per contrastare il fenomeno della corru- zione il diritto di accedere a qualsiasi informazione della pubblica am- ministrazione deve essere gestito attraverso strumenti che aiutino a ri- solvere il problema della corruzione.
Ci vogliono degli strumenti per utilizzare, per sfruttare la trasparenza. L’accesso alle informazioni è un diritto: il cittadino può prendere tutte le informazioni che desidera e la pubblica amministrazione deve concede- re, con l’ovvio bilanciamento di altri diritti fondamentali quali ad es. la difesa nazionale o la tutela di dati sensibili di altre persone.
L’ente deve essere illuminato da dentro, accessibile e aperto, ma ci vo- gliono degli strumenti e ci vuole qualcuno che questi strumenti li sappia utilizzare.
Lo strumento dell’accesso civico di recente creazione è utilizzato pochis- simo. Servono strumenti semplici e di agevole utilizzo, e il PTPC non rientra tra questi. Gli obblighi di pubblicazione del piano, che discendo-
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no dalla trasparenza, non contribuiscono a realizzare un’efficace strate- gia anticorruzione. Al contrario, un eccesso di informazioni pubblicare rischia di rendere più attenti i criminali, che vengono a conoscere senza sforzo le priorità e le strategie dell’ente.
Un criminale razionale potrebbe voler prendere conoscenza del PTPC la strada alternativa. Non si valuta il rischio di pubblicare tutto e anche questo va ponderato.