Il Mondo rurale tra agricoltura, ambiente e sviluppo Il nuovo regolamento sullo sviluppo rurale (2007-2013)

Modernità a confronto: agricoltura e ambiente, come metafore del mondo che cambia e come luoghi d’interazione sociale.

3.3 Il Mondo rurale tra agricoltura, ambiente e sviluppo Il nuovo regolamento sullo sviluppo rurale (2007-2013)

Possono le politiche ambientali essere integrate con quelle agrarie ?

Considerando che gli agricoltori sono potenzialmente ed effettivamente i principali gestori delle risorse naturali come la terra, l‟acqua, i prodotti della terra e così via, come si possono integrare processi di sviluppo sostenibile e come gli agricoltori vengono sostenuti e incoraggiati nel portare avanti questo ruolo di tutori dell‟ambiente? L‟agricoltura è ancora predominante nell‟utilizzazione del suolo all‟interno delle aree rurali, ma non più da un punto di vista sociale ed economico, contribuisce solo per il 5% all‟occupazione in Europa, assumendo un ruolo secondario anche nell‟occupazione rurale (Lowe, 2006). Infatti, con il diversificarsi delle attività, l‟agricoltura riveste un ruolo sempre più marginale nelle aree rurali, all‟interno delle quali si sono inserite altre politiche pubbliche, oltre a quelle agricole, che si occupassero di questioni che riguardano lo sviluppo sociale ed economico di questi territori. Nonostante le numerose peculiarità che distinguono le aree rurali non solo in Europa, ma anche in Italia, una loro caratteristica comune è rappresentata da un approccio trasversale, che abbraccia diversi settori e da un orientamento territoriale.

Stefania Frongia – Ambiente, agricoltura e sviluppo: il sistema Arborea – Tesi di dottorato in Scienze sociali - Indirizzo Scienze della Governance e dei Sistemi ComplessiUniversità degli Studi di Sassari

113 prodotto dalla Commissione Europea sul Futuro del mondo rurale87 del 1988, in cui si afferma che i termini di “spazio” o “mondo rurale” denotano un tessuto economico e sociale che comprende diverse attività, tra cui l‟agricoltura, l‟artigianato, le piccole e medie industrie, il commercio e i servizi.

Da un punto di vista sociologico «la concettualizzazione del rurale riguarda il modo in cui le relazioni interne allo spazio si strutturano, prescindendo dalla qualificazione degli attori e delle attività» (Sivini, S. 2006, p.87).

Come si è visto nei paragrafi precedenti, l‟attenzione verso lo spazio rurale, inteso come sistema globale, accompagna il processo di trasformazione della PAC, basandosi su tre principi fondamentali: la coesione economica e sociale, l‟adattamento dell‟agricoltura europea all‟andamento dei mercati, la protezione dell‟ambiente e la conservazione del patrimonio naturalistico dei paesi appartenenti alla Comunità (Masu, 2002).

Il concetto di spazio rurale trova una sua definizione puntuale all‟interno della “Carta Europea delle zone rurali” risalente al 1996, il cui art. 2 recita:

«territorio costituito dallo spazio agricolo destinato alla coltivazione ed all‟allevamento e dallo spazio fondiario non agricolo, destinato ad usi diversi dall‟agricoltura, in particolare all‟insediamento o alle attività degli abitanti nell‟ambiente rurale. Questo spazio comprende lo spazio agricolo e quello rurale naturale formanti un tutto. Esso si distingue dallo spazio urbano, caratterizzato da una forte concentrazione di popolazione e da tipologie edilizie orizzontali e verticali» (cit. in Masu, 2002, p.135).

Nell‟art. 3 della Carta vengono indicate le caratteristiche dello spazio rurale, i suoi fondamenti identitari e la sua funzione sociale:

«a) la preponderanza dell‟attività agricola nell‟occupazione del territorio, di cui tale attività costituisce la spina dorsale; b) la prevalenza degli spazi verdi liberi a vocazione ecologica; c) una bassa densità di popolazione; d) una ripartizione diffusa della proprietà; e) l‟esistenza di comunità o agglomerati abitativi di piccole dimensioni, che permettono una certa personalizzazione dei rapporti umani e la

114 partecipazione diretta dei cittadini agli affari comuni; f) l‟importanza relativamente maggiore delle attività del settore primario o comunque la non relativa preponderanza delle professioni manuali e pratiche, implicante una polivalenza che favorisce l‟autonomia e l‟aiuto tra soggetti vicini; g) l‟esistenza di un paesaggio naturale, trasformato dal lavoro umano e costituente perciò patrimonio dell‟umanità; h) infine una cultura locale regionale basata su un saper vivere derivante solitamente dalla tradizione o dai costumi, per quanto questo saper vivere sia messo in discussione dalle tecnologie moderne e dai mezzi di comunicazione sia fisici che audiovisivi» (cit. in Masu, 2002, p.136).

Da ultimo, ma non meno importante l‟art. 5 che contiene i fondamenti della tutela giuridica dello spazio rurale, in cui oltre ai caratteri specifici elencati nell‟art. 3 è espressa la sua funzione non solo sociale, ma anche economica ed ecologica nei confronti della società nel suo insieme.

Ritroviamo una definizione simile di area rurale nella Dichiarazione88 conclusiva della Conferenza Europea sullo Sviluppo Rurale tenutasi a Cork (Irlanda) nel 1996, i cui punti programmatici hanno consolidato una nuova fase quella relativa allo sviluppo rurale e soprattutto hanno evidenziato l‟interconnessione delle politiche di sviluppo rurale con quelle della Politica Agricola Comune (PAC).

88_{La Dichiarazione “Un‟Europa rurale e viva” sul sito :}_{http://eu.int/comm/dg06/ru/index.it.htm}_. La rivista LEADER Magazine n.13, inverno 1997, dedica uno speciale su “Conferenza di Cork: Un

mondo rurale che vive”.

Il programma scaturito dalla Conferenza di Cork cui ha fatto seguito la Dichiarazione sopra citata, si sviluppa in dieci punti. Il punto I afferma che gli interventi nelle aree rurali devono essere inseriti tra gli obiettivi prioritari dell‟agenda dell‟UE; il punto II fa riferimento all‟approccio integrato di tale politica che si applica a tutte le aree rurali della Comunità, a prescindere dal loro livello di sviluppo e ricchezza relativa; il punto III si riferisce alla diversificazione delle attività socioeconomiche all‟interno dell‟area rurale; il punto IV richiama il concetto di sostenibilità all‟interno dello sviluppo rurale; il punto V sostiene che le politiche di sviluppo rurale devono favorire la partecipazione e la promozione delle iniziative provenienti dalla comunità rurale (bottom-up), che tale sviluppo deve svolgersi su base locale e condotto dalle collettività rurali, all‟interno di un contesto europeo coerente; il punto VI sottolinea l‟esigenza di un corretto coordinamento tra i diversi livelli di sostegno (locale, regionale, nazionale, europeo) e la ricerca di una semplificazione delle procedure e delle responsabilità amministrative; il punto VII sottolinea tre interventi per migliorare la programmazione degli interventi; il punto VIII evidenzia l‟esigenza di ricorrere a tecniche d‟ingegneria finanziaria per la mobilitazione di risorse finanziarie locali, facendo ricorso alla partecipazione di capitali privati e l‟introduzione di meccanismi di controllo delle situazioni che permettano una migliore modulazione degli interventi; il IX punto riguarda principalmente la dimensione della “rete” da costituire per migliorare le forme di cooperazione e di scambio d‟informazioni tra Regioni e comunità locali in tutto il territorio europeo; il X punto sottolinea l‟indispensabile potenziamento e coinvolgimento degli attori locali ai sistemi di valutazione, monitoraggio e analisi dei risultati. (Masu, 2002).

115 Tale inscindibilità viene formalmente suffragata dal rapporto Carpe89 (Politica comune agricola e rurale in Europa) del 1997, i cui obiettivi sono quelli di promuovere un‟agricoltura economicamente efficiente e sostenibile da un punto di vista ambientale e di promuovere uno sviluppo integrato delle aree rurali dell‟Europa.

Partendo dal ruolo multifunzionale dell‟attività agricola che indica «l‟insieme di contributi che il settore agricolo può apportare al benessere sociale ed economico della collettività e che quest‟ultima riconosce come propri dell‟agricoltura» (Idda, 2002), tale definizione si può estendere alle aree rurali in generale che comporta una dinamicità del concetto in funzione dell‟evolversi della società.

Dal 2007 si sono sviluppate le nuove politiche di sviluppo rurale, che hanno come sfondo Maastricht e Agenda 2000, e che sono attraversate da priorità che si integrano o che si dovrebbero integrare tra loro quali l‟agricoltura, la coesione, l‟ambiente e il territorio e condurle a un modello di ricchezza e diversità dei paesaggi e di prodotti alimentari.

Come si è accennato all‟inizio del paragrafo uno dei principi ispiratori della politica agricola europea che ha focalizzato l‟attenzione della Comunità verso il mondo rurale è costituito dal concetto di coesione, che fa da perno a tutta la politica di sviluppo comunitaria a partire dall‟Atto unico stipulato nel 1986 e riscritta dal Trattato di Mastricht nel 1992 e potenziata dalla Trattato costituzionale del 2004.

La coesione economica e sociale e successivamente territoriale si traduce in una strategia politica di ampio respiro che mira al superamento delle disuguaglianze economiche sociali e territoriali all‟interno dell‟Unione Europea e mira alla fondazione di uno spazio senza frontiere interne e all‟instaurazione di una politica economica e monetaria. Nello specifico la coesione economica provvede alla diminuzione della disparità in termini di reddito e di occupazione, mentre la coesione sociale interviene sulla disoccupazione e sul rischio di povertà (Hoffman, 2006). Con la programmazione 2007-2013 interverrà formalmente anche la dimensione

89_{Towards a Common Agricultural and Rural Policy for Europe (CARPE, AA.VV., 1997), lo studio} commissionato dall‟Unione Europea evidenzia il ruolo fondamentale dell‟agricoltura nella tutela ambientale, proponendo una struttura a tre livelli per quelli che definisce Environmental and cultural landscape payments. Per un approfondimento si rimanda a Casini, L., (2003), Multifunzionalità e riforma della Pac, in «Nuovo diritto agrario», 1/2003.

116 territoriale che integra quello economico e sociale della coesione :«ciò implica che le persone, in prospettiva, non dovrebbero trovarsi in situazioni di svantaggio ascrivibili al luogo in cui vivono o lavorano nell‟Unione». (Hoffmann, 2006, p.20).

E‟ grazie alle politiche di coesione che si fa strada l‟interesse verso le zone rurali e il loro sviluppo, interesse che viene reso esplicito attraverso i Trattati, in quello di Mastricht prima e nella Convenzione per l‟Europa in seguito, anche se ai Trattati non è seguita una legge europea decisiva per l‟attuazione delle politiche, ma a cicli di medio periodo, tra cui l‟ultimo è quello 2007-2013, si determinano un corpo di regolamenti per la definizione degli obiettivi priorità, dei compiti e per l‟organizzazione dei Fondi.

La coesione non rimane solo un concetto, ma è stato declinato in termini di politiche attraverso un “principio ordinatore” e “quattro regole primarie”.

Il “principio ordinatore” è quello della sussidiarietà90 attraverso cui «si realizza e introduce una nuova distribuzione della sovranità e delle autonomie, in parte mantenute al centro nazionale, in parte cedute verso l‟alto alla UE, in parte cedute verso il basso alle Regioni» (ivi, p.23). La sussidiarietà, sia verticale che orizzontale, costituisce il substrato della competenza condivisa che ogni qual volta si rende necessario, stabilisce “chi fa che cosa”: «riguarda settori che non sono di esclusiva competenza della UE» Mastricht 1992.

«Pertanto la politica di coesione è materia “concorrente” a metà tra UE e governi nazionali che tuttavia » «possono agire entro certi limiti stabiliti dalla legislazione dell‟Unione» (ivi, p. 40).

I quattro “principi generali” della coesione sono: la concentrazione, la compartecipazione, la programmazione e l‟addizionalità91 .

Se la coesione costituisce il principio di fondo dello sviluppo rurale, il settore agricolo e quello ambientale costituiscono la base materiale o il terreno di coltura di tale politica.

Ma è con il Trattato di Amsterdam da cui scaturisce la Comunicazione Agenda

90_{Per una definizione a livello comunitario del termine si vedano il Trattato di Maastricht e la} Costituzione Europea e nella Costituzione italiana all‟interno della riforma del Titolo V artt. 4 e 6 91_{Per approfondimenti sui quattro “principi generali” su cui si fonda la coesione si rimanda al testo di} Hoffmann, 2006.

117 2000 presentata dalla Commissione il 16 Luglio 199792, che il tema dello sviluppo abbraccia l‟intero territorio rurale dell‟Unione Europea, nel quale si assegna un ruolo determinante all‟attività agricola (Sotte, 1998), ma in cui si da risalto anche alle economie locali, e in cui si prospettano nuove attività di sviluppo all‟interno della tutela ambientale e nelle attività ricreative e turistiche promosse dalla UE nelle aree rurali.

Un modello di agricoltura efficiente, economicamente redditizio e socialmente accettabile, un modello innovativo con cui rendere visibile all‟intera società la molteplicità dei ruoli svolti dagli agricoltori nella salvaguardia dell‟ambiente e del paesaggio (Hoffmann, 2006).

Un‟ importante documento che offre il primo segnale concreto in tal senso è l‟accordo politico del Consiglio dell‟Agricoltura del 1999, in cui vengono specificati i vari punti della nuova politica di sviluppo rurale che diventa elemento fondamentale della PAC e secondo pilastro (Masu, 2002).

Le indicazioni politiche presenti nei documenti indicati in precedenza si sono tradotte in diversi strumenti d‟intervento (il Regolamento Generale93, il Reg. (CE) n. 1257/9994 che definisce le modalità di sostegno allo sviluppo rurale per gli anni 2000-2006, in cui viene rafforzato l‟impegno verso la causa ambientale; la Comunicazione 2000/C139/0595, recante gli orientamenti definitivi della nuova Iniziativa Comunitaria Leader +).

Le caratteristiche dello sviluppo rurale che emergono sia dai Trattati che dai numerosi Regolamenti e Comunicati prodotti a partire dalla Comunità Europea sino ai giorni nostri, sono essenzialmente le stesse dello sviluppo locale e dello sviluppo sostenibile, hanno carattere endogeno, ma con un‟apertura all‟esterno, dovuta all‟intervento degli organismi comunitari e nazionali e al coordinamento tra questi e gli organi regionali e locali.

Il sistema di programmazione 2007-2013 sullo sviluppo rurale avrà una nuova politica che in Italia sarà gestita dalle Regioni, è attraversata orizzontalmente da

92_{Commissione Europea, Supplemento al Bollettino dell‟Unione Europea n.5, 1997}

93_{Reg. (CE) n. 1260/1999 del Consiglio del 21 Giugno 1999 – Guce L161 del 26.06.1999. Reca} disposizioni sui Fondi Strutturali per il periodo 2000.2006 e abroga i regolamenti quadro precedenti. 94_{Guce L160 del 26.06.1999, che accorpa 9 regolamenti preesistenti, con una chiara esemplificazione} del corpus normativo europeo.

118 quattro visioni diverse che sono appunto quella agricola, di coesione, ambientale e territoriale.

Gli elementi di novità rispetto al passato sono relative in primo luogo ad una programmazione autonoma che ha il proprio snodo nel piano di sviluppo rurale (di dimensione regionale), riguarda il taglio netto dalla politica strutturale (di cui prima era parte) e la nascita del Fondo europeo agricolo di sviluppo rurale accanto a quello di garanzia. Non si avrà più un processo organizzativo, decisionale e finanziario suddiviso in quattro atti (il programma, il POR, il Docup e il LEADER) e in due fondi (FEOGA-O e il FEOGA-G), ma vigerà la regola 1 Fondo e 1 programma (Hoffmann, 2006).

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CAPITOLO IV

Nel documento Ambiente, agricoltura e sviluppo: il sistema Arborea (pagine 118-125)