6. Il trasporto pubblico locale e i mercati ad esso contigui 1 I servizi di trasporto passeggeri statali non contribuiti.
6.3. Il noleggio di autobus con conducente.
L’attività di autotrasporto di linea per mezzo di autobus costituisce soltanto una species del trasporto collettivo di persone, connotata da elementi di specialità e conformazione della prestazione che, come si è sottolineato, è svolta in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad accesso generalizzato.
In un settore di mercato ad essa contiguo, si trova l’attività di noleggio di autobus con conducente, che può essere definita come un servizio di trasporto di viaggiatori effettuato per uno o più viaggi richiesti da terzi committenti o offerti direttamente a gruppi precostituiti240.
Il servizio deve avvenire con la preventiva determinazione sia del periodo della sua effettuazione, che dell’importo complessivo dovuto per l’impiego dell’autobus adibito al servizio.
Date le due definizioni, le attività sembrerebbero facilmente distinguibili e potrebbe sembrare incongruo parlare dell’attività di noleggio quando si sta trattando dell’autotrasporto di linea. In realtà, la suddivisione dei due mercati è il precipitato della ricordata distinzione normativa, per cui essa è del tutto artificiale, costituisce cioè una “creazione” del diritto.
Un’impresa in possesso dei requisiti relativi all’accesso alla professione di trasportatore su strada di viaggiatori, infatti, può adoperare la sua struttura organizzativa indifferentemente nelle due attività241, dato che si tratta, pur sempre, di trasporto collettivo di persone tramite autobus, per cui non è raro imbattersi in imprese presenti in entrambi i mercati.
Come ci si accinge a puntualizzare, la riscontrata contiguità dei due settori economici presenta, in alcuni casi, degli inevitabili punti di contatto normativo che si sono fatti via via più fitti, sino a culminare in quella normativa regionale che ha ricondotto i servizi non di linea nell’ambito del TPL.
240 La definizione si trae dall’art. 2, comma 2, della l. 11 agosto 2003, n. 218, che stabilisce che “Per servizi di noleggio di autobus con conducente si intendono i servizi di trasporto di viaggiatori effettuati da una impresa professionale per uno o più viaggi richiesti da terzi committenti o offerti direttamente a gruppi precostituiti, con preventiva definizione del periodo di effettuazione, della sua durata e dell’importo complessivo dovuto per l’impiego e l’impegno dell’autobus adibito al servizio, da corrispondere unitariamente o da frazionare tra i singoli componenti del gruppo”.
241 Quanto all’impiego degli autobus nelle due attività, alcune limitazioni di natura tecnica sono stabilite
dal Decreto Ministero Infrastrutture e Trasporti del 20 dicembre 2003, “Uso, destinazione e distrazione degli autobus”, in G.U. 6 febbraio 2004.
Ciò, rende opportuna una breve incursione anche in questo settore.
La legge 11 agosto 2003, n. 218, inquadra l’esercizio dell’attività di trasporto di viaggiatori su strada nella sfera della libertà d’iniziativa economica ai sensi dell’art. 41 Cost.
Oltre a fissare i principi e le norme generali a tutela della concorrenza, la legge individua come finalità specifiche da perseguire la trasparenza e la libertà d’accesso al mercato, come esplicazione anche della libera circolazione delle persone, e la sicurezza dei viaggiatori.
Quanto alle disposizioni in materia di concorrenza, la l. n. 218/2003, ha posto una forte spinta alla liberalizzazione, determinando il superamento del sistema basato sul contingentamento del numero di autobus che potevano essere adibiti all’attività, sostituito dalla generale autorizzazione allo svolgimento dell’impresa.
Ai sensi dell’art. 5, infatti, l’esercizio dell’attività di noleggio autobus con conducente è subordinata al rilascio, da parte delle regioni o degli enti locali allo scopo delegati, di apposita autorizzazione, che consente lo svolgimento professionale dell’attività senza limitazioni territoriali e l’immatricolazione degli autobus, senza limiti numerici.
L’art. 4 della legge ha demandato alle regioni di adottare propri atti legislativi o regolamentari volti a stabilire le modalità per il rilascio delle autorizzazioni e per l’accertamento periodico della permanenza dei requisiti previsti per lo svolgimento dell’attività di trasporto di viaggiatori su strada242.
Ai nostri fini, già in questa legge troviamo una disposizione che suscita un certo interesse. Si tratta dell’art. 1, co. 3, il quale afferma il principio che costituisce una distorsione della concorrenza l’utilizzo di autobus acquistati con sovvenzioni pubbliche di cui non possa beneficiare la totalità delle imprese nazionali.
La disposizione risulta un po’ enigmatica nella sua formulazione, dato che siamo al cospetto di un’attività economica privata, nella quale eventuali contributi pubblici possono essere considerati compatibili con il Trattato UE se, ed in quanto, non
242 In realtà, molte leggi regionali, anziché limitarsi a stabilire le modalità per il rilascio
dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di noleggio, così come prescritto dall’art 4 comma 2 della legge n. 218/2003, hanno introdotto ulteriori requisiti, oltre a quelli previsti dal legislatore nazionale, al cui possesso si subordina il rilascio dell’autorizzazione. Ciò si pone in tensione con i principi di concorrenza, di libertà d’accesso al mercato e di omogeneità dei requisiti professionali stabiliti dall’art. 1, co. 4, della legge statale e, quindi, con gli artt. 41 e 117, secondo co., lett. e) Cost. Sul punto v. A. Santuari, La nuova disciplina della Regione Veneto in materia di noleggio bus privati, in Giustamm.it, 9, 2009.
costituiscano aiuti di stato, mentre la disposizione fa riferimento ad una disparità di trattamento nel mercato nazionale.
Qui, evidentemente, si vuole alludere ad un diverso fenomeno: quello dell’utilizzo dei mezzi del servizio pubblico di linea oggetto di contribuzione in attività di noleggio. Tale eventualità aveva una certa diffusione nella prassi applicativa e trovava fondamento positivo nell’art. 87, comma 4, del Codice della strada, che stabilisce che “Il concedente la linea può autorizzare l’utilizzo di veicoli destinati al servizio di linea
per quello di noleggio da rimessa, purché non sia pregiudicata la regolarità del servizio”.
Si tratta di una breccia tra i due mercati che a seguito della completa liberalizzazione dell’attività di noleggio ha perso gran parte del suo significato, per cui l’art. 1, co. 3, della l. n. 218/2003, pone un rimedio al più macroscopico effetto distorsivo per la concorrenza che lo “sconfinamento” del servizio pubblico nel mercato del noleggio può comportare.
Ma un problema di “sconfinamento” si può avere anche invertendo i fattori, quando è l’impresa di noleggio che svolga la prestazione di trasporto con le caratteristiche proprie del servizio di linea, in assenza della richiesta autorizzazione.
Qui siamo al cospetto di un’attività abusiva, che tuttavia s’inserisce in una sempre maggiore indistinzione tra le due attività, dato che il noleggio di autobus con conducente può essere prestato anche per più viaggi, per cui l’unico elemento che connota la fattispecie rispetto al servizio di linea può risultare la tipologia di utenza servita, predeterminata nel noleggio ed indifferenziata nella linea, che nella pratica non sempre è di agevole distinzione243.
La legislazione regionale ha cominciato, così, ad interessarsi a questa “zona grigia” costruendo, in alcuni casi244, una tipologia di servizi intermedia tra la “linea” e il
243 Un caso paradigmatico è quello affrontato da TAR Toscana, Sez. II, n. 6723 dell’11 dicembre 2010, in www.giustizia-amministrativa.it, di un servizio di collegamento aeroportuale prestato da un operatore di
noleggio che dissimulava un vero e proprio servizio di linea. Nella fattispecie risultava decisivo, per qualificare il servizio come “linea”, la circostanza che i titoli di viaggio, al di là del dichiarato collegamento con talune compagnie aeree, potevano essere liberamente acquistati presso edicole, fermate di stazionamento degli autobus ovvero via internet accedendo al sito dell’operatore.
244 Si tratta dei servizi “atipici” previsti dall’art. 18, comma 1, lett. b), della L.R. Puglia 31 ottobre 2002,
n. 18, e dalla L.R. Veneto 14 settembre 1994, n. 46; dei servizi “a contratto”, di cui all’art. 24, comma 5, lett. b) della L.R. Emilia Romagna n. 30 del 2 ottobre 1998. In tale categoria possono essere ricomprese anche le disposizioni in materia di trasporto scolastico di cui alla L.R. Campania n. 13 del 1 agosto 2011.
“noleggio”, in cui alla particolare modalità di prestazione del servizio della prima, si coniuga la specificità dell’utenza che vi può accedere del secondo.
Agli antipodi del servizio pubblico, si sono create, in questo modo, delle vere e proprie linee private, in cui la privatezza connota non solo l’interesse sotteso alla loro produzione, come nei servizi “autorizzati”, ma anche l’interesse che sono volte a soddisfare.
Come si è accennato, in altre esperienze regionali si è tentato di ampliare la definizione di TPL, tanto da ricomprendere nel suo ambito i servizi non di linea, svolti tramite autovettura, autobus o entrambe le modalità di trasporto245.
A ben vedere, già nel Decreto “Burlando” era contenuta una disposizione che, al fine di garantire il servizio universale nei territori a domanda debole, consentiva alle regioni d’individuare modalità particolari di espletamento dei servizi di linea, da affidare, attraverso procedure concorsuali, alle imprese che avessero i requisiti per esercitare autoservizi pubblici non di linea o servizi di trasporto di persone su strada.
Si tratta, tuttavia, di una norma speciale, che non va ad alterare la sostanza definitoria del TPL.
Alcune leggi regionali, invece, hanno cercato di andare ad incidere proprio sul concetto di trasporto pubblico, adottando un approccio integrato ai problemi della mobilità246, la cui soluzione passa anche attraverso la regolazione unitaria delle attività economiche che della mobilità costituiscono l’espressione imprenditoriale.
A tale metodo, le leggi regionali non hanno fatto seguire significativi risvolti sostanziali, per cui esse sembrano seguire più la logica del “testo unico”, che sperimentare percorsi regolatori innovativi247.
Il mercato dell’autotrasporto di linea e quello del noleggio di autobus con conducente rimangono così due mercati, da un punto di vista giuridico, rigidamente distinti, mentre
245 V. nota n. 8.
246 In tal senso, Iaione C., La regolazione del trasporto pubblico locale, bus e taxi alla fermata delle liberalizzazioni, cit., p. 230.
247 Soltanto la L.R. Liguria n. 33/2013, all’art. 17, co. 5, consente il subaffidamento di servizi di TPL a
titolari di licenza taxi o di autorizzazione al noleggio con conducente, mentre l’art. 24, co. 5 bis, della L.R. Emilia Romagna n. 30/1998, stabilisce che “Per l’esercizio dei servizi pubblici di trasporto locale
gli enti competenti possono individuare modalità particolari di espletamento dei servizi di linea, da affidare, attraverso procedure concorsuali, alle imprese che hanno i requisiti per esercitare autoservizi pubblici non di linea o servizi di trasporto di persone su strada”.
nella realtà economica sempre più spesso sono riscontrabili ambiti in cui le due attività si sovrappongono.
Si pensi ai servizi “navetta” che collegano centri commerciali, centri congressi, discoteche, parchi tematici, località turistiche etc., che difficilmente trovano collocazione nell’una o nell’altra attività.
Si pensi, ancora, alla specificità del servizio di trasporto scolastico che, sebbene, non venga svolto a favore di una collettività indifferenziata, e spesso è prestato senza un corrispettivo pagato direttamente dagli utenti, deve tuttavia essere qualificato come servizio pubblico locale a causa delle finalità sociali che, con questo, si realizzano248. Su questo terreno, dunque, il legislatore regionale ha ancora spazio d’intervento.
248 In tal senso, tra le tante, Consiglio Stato, Sez. VI, 22 novembre 2004, n. 7636 e Consiglio Stato, Sez.
CAPITOLO 3.
Le società del trasporto pubblico locale
1. Le società del trasporto pubblico locale emergenti dalla crisi: immagine di un settore in evoluzione. 2. Dall’obbligo di separazione contabile a quello di divisione societaria? 3. La parabola delle società a partecipazione pubblica nel trasporto pubblico locale; 4. Le limitazioni all’accesso al libero mercato liberalizzato per le società a partecipazione pubblica; 4.1. Evoluzione normativa. 4.2. L’approdo del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica. 5. Le limitazioni all’accesso al mercato del servizio pubblico per i soggetti privati.
1. Le società del trasporto pubblico locale emergenti dalla crisi: immagine di un