Illustrati quelli che sono i profili teorici con i quali confrontarsi, per declinare il tema del servizio pubblico con riferimento al trasporto pubblico locale di linea, si deve partire dal suo regime giuridico.
In particolare, nella sua evoluzione storico-normativa91 questa attività ha mantenuto una certa coerenza definitoria, tanto che raffrontando l’art. 81 del r.d. 8 dicembre 1933, n. 1740 e l’art. 1, comma 2, del D.lgs. 19 novembre 1997, n. 422, le assonanze lessicali appaiono ben più consistenti degli elementi di differenziazione.
87 Pototschnig U., I servizi pubblici, cit., p. 154.
88 In tal senso, Perfetti L. R., Contributo ad una teoria dei pubblici servizi, cit., p. 302.
89 Così, Rossi G., I servizi pubblici, in Riv. giur. quadrim. serv. pubbl., 1998, p. 16; Clarich M., Servizio pubblico e servizio universale: evoluzione normativa e profili ricostruttivi, in Dir. pubbl., 1998, p. 194. 90 Rileva, infatti, Perfetti L. R., Contributo ad una teoria dei pubblici servizi, cit., p. 273 che “Si avrà utilità generale, cioè in modo che la riserva o il trasferimento sia tale da non contrastare con alcuna posizione costituzionalmente protetta, nei casi di fallimento del mercato, in quei casi cioè, in cui nessun operatore privato sia in grado di svolgere l’attività corrispondente al servizio pubblico, riuscendo insieme a raggiungere il “fine sociale” di promuovere e garantire condizioni per un più pieno godimento delle libertà e dei diritti sociali previsti in Costituzione nella loro dimensione non self executing e di rispettare le regole della concorrenza. In quei casi il servizio non potrà che essere riservato ai poteri pubblici”.
91 Per un’evoluzione storica della disciplina in esame, cfr. Busti S., Profilo storico della disciplina del trasporto pubblico locale, in Dir. trasp., 2, 2011, p. 461 ss.
Infatti, le caratteristiche ontologiche, che si ritrovano in testi legislativi lontani nel tempo, sono quelle di un trasporto di persone o cose prestato in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad accesso generalizzato92. L’elemento che più divarica le due definizioni è, invece, di natura organizzativa, dato che se il legislatore degli inizi del ‘900 considerava la linea di trasporto come entità giuridica individuale93, quello della fine degli anni ‘90 del secolo scorso non parla più di autoservizi di linea, ma di servizi pubblici di trasporto regionale e locale di persone e merci, che comprendono l’insieme dei sistemi di mobilità terrestri, marittimi, lagunari, lacuali, fluviali ed aerei.
Si ha quindi il passaggio da una concezione del servizio individuato “per linea” ad una diversa logica “di rete”, di servizi integrati e multimodali, figlia della legislazione che, a
92 L’art. 81 del r.d. 8 dicembre 1933, n. 1740, “T.U. di norme per la tutela delle strade e della
circolazione”, definiva l‘autotrasporto di linea come “trasporto di persone o di merci, per destinazioni
fisse, con una certa continuità e periodicità, con offerta fatta indistintamente al pubblico e con prezzi unitari prestabiliti”. L’art. 1 della Legge 28 settembre 1939, n. 1822, “Disciplina degli autoservizi di
linea”, stabiliva che “Sono soggetti a concessione tutti i servizi pubblici automobilistici per viaggiatori,
bagagli e pacchi agricoli (autolinee) di qualunque natura e durata che si effettuino a itinerario fisso, anche se abbiano carattere saltuario”. L’art. 1 della legge 10 aprile 1981, n. 151, “Legge quadro per
l’ordinamento, la ristrutturazione ed il potenziamento dei trasporti pubblici locali. Istituzione del Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio e per gli investimenti nel settore”, parla, invece, di trasporti pubblici locali, intendendo per tali “i servizi adibiti normalmente al trasporto collettivo di
persone e di cose effettuati in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite e offerta indifferenziata”. Anche l’art. 87 del D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, “Codice della
Strada”, rubricato “Servizio di linea per trasporto di persone” stabilisce che “Agli effetti del presente
articolo un veicolo s’intende adibito al servizio di linea quando l’esercente, comunque remunerato, effettua corse per una destinazione predeterminata su itinerari autorizzati e con offerta indifferenziata al pubblico, anche se questo sia costituito da una particolare categoria di persone”. Infine, l’art. 1, comma
2, del D.lgs. 19 novembre 1997, n. 422, recante “Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59”, individua i servizi pubblici di trasporto regionale e locale nei “Servizi di trasporto di
persone e merci, che non rientrano tra quelli di interesse nazionale tassativamente individuati dall'articolo 3; essi comprendono l'insieme dei sistemi di mobilità terrestri, marittimi, lagunari, lacuali, fluviali e aerei che operano in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad accesso generalizzato, nell'ambito di un territorio di dimensione normalmente regionale o infraregionale”.
93 Così Giannini M. S., Diritto pubblico dell’economia, cit., p. 195. Sottolinea Carnevale Vecchi M.A., Trasporti in concessione, cit., che “Il concetto di «linea di trasporto» emerge nei testi normativi riguardanti il settore delle automobili "in servizio pubblico" (…) sin dall’inizio del secolo e viene utilizzato quale criterio di riferimento della disciplina "conformativa" dettata, appunto, per le automobili da impiegarsi in servizio pubblico, ovvero quale entità parametrica cui rapportare la determinazione dei sussidi d'impianto e di esercizio”.
partire dagli anni ’80, ha introdotto strumenti di programmazione e pianificazione dei servizi94.
Sia che si consideri nella sua accezione “di linea”, che in quella “di rete”, in ogni caso la prestazione oggetto dell’attività di trasporto risulta geneticamente caratterizzata da forti elementi di conformazione dei suoi contenuti.
Infatti, emergono con chiarezza quelle particolari modalità di prestazione del servizio che la legislazione europea definisce “obblighi di servizio pubblico” 95sub species di obblighi di “esercizio”96, di “trasporto”97 e “tariffario”98.
Tali caratteristiche hanno contribuito a determinare la convinzione che l’intervento pubblico nello svolgimento di tale servizio fosse imprescindibile, dato che solo i pubblici poteri sono in grado di assicurarne quei forti elementi di socialità99, garantendone l’accesso generalizzato a tutti i cittadini100.
Ciò parte dal postulato che la funzionalizzazione dell’attività all’interesse generale esiga che l’Amministrazione adotti provvedimenti volti a conformare la libertà d’impresa, poiché le forze del mercato, autonomamente e nel rispetto degli standard prefissati, non riescono a soddisfare i bisogni dell’utenza.
Così, già l’art. 1 della l. 28 settembre 1939, n. 1822, che ha costituito la prima disciplina organica del trasporto mediante autolinee, stabiliva che la concessione era condizione
94 È, infatti, la legge 10 aprile 1981, n. 151, che ha stabilito il principio della pianificazione regionale dei
trasporti, introducendo strumenti come il piano regionale dei trasporti e i piani di bacino provinciali. Come rileva Pototschnig U., Vicende e problemi delle concessioni in atto nella nuova organizzazione del
trasporto pubblico, in Scritti scelti, Padova, 1999, l’articolazione complessiva della rete di autotrasporto
di linea era, in precedenza, la risultante delle decisioni relative al rilascio delle singole concessioni, senza che si arrivasse mai alla definizione di un piano generale.
95 Tale nomenclatura, di origine comunitaria, trovava riscontro come sopra si è visto nell’art. 2 del
Regolamento (CEE) n. 1191/1969 del 26 giugno 1969.
96 L’obbligo di esercizio consiste nel garantire un servizio di trasporto conforme a determinate norme di
continuità, di regolarità e di capacità.
97 L’obbligo di trasporto si esplica nel dovere di accettare e di effettuare qualsiasi trasporto di persone o di
merci a prezzi e condizioni di trasporto determinati.
98 L’obbligo tariffario si traduce nel dovere di applicare prezzi stabiliti od omologati dalle pubbliche
autorità.
99 Berti G., I pubblici servizi tra funzione e privatizzazione, in Jus, 1999, p. 867, che evidenzia che il
servizio pubblico diventa “immagine e mezzo di soddisfacimento dei diritti sociali e in ciò rileva la sua
legittimità”.
100 Cammelli M., Concorrenza e innovazione nei servizi di trasporto pubblico locale, in Il Trasporto pubblico locale – Una prospettiva per l’Italia, a cura di O. Bucci, Bologna, 2006, p. 93.
indispensabile per poter esercitare siffatta attività economica la quale poteva essere svolta esclusivamente nella forma del servizio pubblico101.
L’attività di autotrasporto di linea, dunque, era identificata con il servizio pubblico in concessione e ciò produceva gli ulteriori effetti di plasmare il mercato e la rete di trasporto, predeterminando i “prodotti” che su tale mercato possono essere offerti102. La prestazione oggetto del trasporto103, per le sue caratteristiche intrinseche, non poteva essere lasciata alla produzione spontanea da parte del mercato e doveva essere sottoposta all’iniziativa dell’ente locale, che provvedeva ad organizzarla e disporne la gestione: quel che suol dirsi l’assunzione del servizio quale servizio pubblico104.
Emergono, qui, i caratteri marcatamente soggettivi dell’autotrasporto di linea come servizio pubblico, che trovarono riscontro anche nella legislazione successiva.
Nella legge quadro 10 aprile 1981, n. 151, infatti, mentre il riferimento allo strumento concessorio per l’affidamento del servizio pubblico rimase sostanzialmente immutato105, si attribuì alle regioni la potestà di adottare strumenti di pianificazione e programmazione dei servizi, in un sistema coordinato a cascata che aveva il suo vertice nel Piano Nazionale dei Trasporti.
In tal modo, i pubblici poteri definivano quali prestazioni costituivano servizio pubblico, il quale diventava oggetto di pianificazione e programmazione: diventava cioè un “servizio programmato”.
101 Tuttavia, l’art. 12 disciplinava al di fuori dell’area del servizio pubblico, i servizi di gran turismo
definiti teleologicamente come “servizi che hanno lo scopo di valorizzare le caratteristiche artistiche,
panoramiche, storiche o altre particolari attrattive dei luoghi da essi collegati”. Su tale tipologia di
servizi, v. infra par. 4.
102 Brancasi A., L’autotrasporto di linea tra regolazione dell’attività economica e servizio pubblico, cit.,
p. 126.
103 La concezione del servizio pubblico come erogazione di prestazioni ai privati si fa risalire a Alessi R., Le prestazioni amministrative rese ai privati. Teoria generale, Milano, 1956. Per una serrata critica di
tale teoria v., Perfetti L. R., Contributo ad una teoria dei pubblici servizi, cit., p. 146 ss. secondo cui “Non
stupisce, quindi, che il servizio pubblico sia stato presto riscritto nella formula della prestazione resa ai privati. In questa teoria, infatti, il servizio pubblico non solo sarà necessariamente di competenza di organi pubblici, ma più ancora, ne verrà per conseguenza riaffermata la necessità dell’intervento del legislatore ad individuare le prestazioni da erogare e, quindi, la protezione dei diritti sociali continuerà ad essere solo ove lo Stato, con la legge, ritenga di fornire la pretesa di in contenuto che altrimenti le difetta”.
104 Cintioli F., Concorrenza, istituzioni e servizio pubblico, Milano, 2010, p. 226.
105 Tuttavia per un superamento dell’identificazione tra autotrasporto di linea e regime di servizio
pubblico v. Brancasi A., L’autotrasporto di linea tra regolazione dell’attività economica e servizio
La definizione dei bisogni fondamentali di mobilità dei cittadini diventava una sfera riservata all’esercizio della funzione pubblica, che ne assumeva doverosamente la produzione.
In tal modo, soltanto quando era definita la prestazione era possibile attribuire al servizio pubblico un oggetto, delimitando la sfera dell’intervento da parte della pubblica amministrazione106.
Nel D.lgs. n. 422/1997, tale logica non solo ha trovato conferma, ma è stata rafforzata con l’introduzione di ulteriori strumenti di programmazione del servizio.
In particolare, l’art. 14 ha previsto il programma triennale del trasporto pubblico locale, come strumento fondamentale, tra l’altro, di definizione della rete e dell’organizzazione dei servizi, delle risorse da destinare all’esercizio e agli investimenti, del sistema di monitoraggio.
In questa sede diventano attori, seppure in via consultiva, anche le organizzazioni sindacali confederali e le associazioni dei consumatori.