Uno dei primi elementi che il legislatore ha fissato per dare un impronta alla figura del direttore generale è la sua natura di organo burocratico facoltativo.
Secondo l’articolo 108 del TU, i sindaci nei Comuni con una popolazione superiore a 15000 abitanti ed i presidenti di Provincia possono nominare un direttore generale,esclusivamente con contratto a tempo determinato e al di la della dotazione organica.
La componente di fiducia presente nella scelta della figura del city manager deve ,basarsi su un giudizio di idoneità che implica la valutazione di un’adeguata esperienza professionale.
La legge non stabilisce alcun requisito specifico,e non impone particolari procedure di pubblicizzazione da parte di chi conferisce l’incarico, rimandando al regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi per la definizione di criteri per la nomina.7
D’altra parte,rappresentando il direttore generale la figura di vertice dell’ente locale,non sembra essere possibile tralasciare i requisiti minimi previsti per poter accedere alla qualifica dirigenziale. Un limite di tipo legislativo si può desumere in modo implicito dal comma 2 dell’art 110 TU,il quale “in tema di nomina di dirigenti al di fuori della dotazione organica dell’ente impone che debbano rimanere fermi “i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire”. Considerando che anche quella del direttore generale è una posizione al di fuori dell’ organico,la disposizione normativa richiamata in precedenza potrebbe ritenersi anche ad esso applicabile .E’ in questo modo che si potrebbe giungere alla conclusione che il direttore generale debba possedere quantomeno i requisiti necessari per la copertura di un posto dirigenziale. L’art. 108 TU non va oltre per quanto riguarda la disciplina dell’introduzione della figura del direttore generale e lascia,quindi,una certa autonomia di movimento ai singoli enti.
Questi hanno agito intraprendendo strade diverse per la creazione della figura del direttore generale.
Ci sono state situazioni nelle quali il direttore generale è stato inizialmente fatto penetrare tramite delle deliberazioni del tutto normali a livello di giunta,altre in cui la figura era già contemplata nel regolamento relativo all’adempimento degli uffici e dei servizi,ed altre situazioni in cui la figura era disciplinata in modo esplicito dallo statuto comunale.
Tuttavia, una cosa che è importante rilevare è che, nonostante le discordanze iniziali,in molti comuni l’introduzione del direttore generale si è andata consolidando attraverso un percorso sostanzialmente specificato;questa figura ha infatti trovato manifestazione all’interno dello statuto e nel regolamento di organizzazione.8
E’ stato anche sottolineato che la parte dell’art.108 del TU “secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi”non sembra assicurare la possibilità di nomina del direttore generale “alla approvazione del regolamento, anche se la differenza può apparire quasi inesistente ai fini della concreta applicazione,visto che la nomina del direttore generale è affidata al sindaco o al presidente della Provincia,ma è indispensabile una preventiva deliberazione da parte della giunta che può assicurare veste di norma regolamentare di fissazione dei criteri”.9
Anche nel caso di eventuale revoca se ne occupa il capo dell’amministrazione,sempre ovviamente che ci sia la deliberazione della giunta .
La legge non ha collegato la revoca del direttore generale a specifici inadempimenti,in modo che le parti in questione possono eventualmente 8 Il direttore generale nei comuni di medie dimensioni. Ricerca Formezzi/Anci, in www.anci.it
curare nel dettaglio anche questo aspetto, all’interno del contratto costitutivo relativo al rapporto di lavoro.
Riguardo alle deliberazioni della giunta,previste sia per la nomina che per la revoca, la maggioranza delle interpretazioni,al momento,propende a inquadrarle come pareri sì obbligatori ma comunque non vincolanti; ovviamente almeno che la deliberazione della giunta non assuma carattere e veste di norma regolamentare di fissazione dei criteri di nomina del city manager.
In verità non è molto chiaro se la prima deliberazione debba solamente riguardare l’espressione di una valutazione sull’ eventualità di ricorrere alla figura del direttore generale oppure se ad essa spetti anche un giudizio sul nominativo di candidato prescelto.
Alla luce del ruolo di supporto e di collaborazione della giunta nei confronti del sindaco/ presidente della Provincia,uno schieramento della dottrinale afferma che queste deliberazioni dovrebbero accertare l’esistenza di un equo rapporto di congruità tra le qualità soggettive degli individui individuati e lo specifico contesto organizzativo e funzionale dell’ente in rapporto di consequenzialità con regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, il piano di attuazione della gestione e gli altri atti esecutivi della giunta.10
Nei comuni con numero di abitanti inferiore a 15000 è,invece consentito effettuare la nomina del direttore generale solo dopo aver stipulato una apposita convenzione tra i Comuni le cui popolazioni sommate raggiungano questa soglia.
In questo caso la figura del direttore generale dovrà provvedere ad una gestione armonizzata o unitaria dei servizi tra i Comuni interessati,elemento 10 Foderini,D, La deliberazione di giunta preventiva ai provvedimenti del sindaco e del presidente della
che sembra assumere carattere di premessa di legittimità della stessa convenzione per quanto riguarda il servizio di direzione generale.
In questo caso la durata dell’incarico,è vincolata all’interruzione del mandato anche di un solo sindaco dei comuni convenzionati,dovendo il rapporto di fiducia esistere necessariamente con tutti gli organi politici di vertice interessati.
La legge non contempla la possibilità di effettuare convenzioni,per il servizio di direzione generale,tra un Comune con oltre 15000 abitanti e uno o più Comuni al di sotto di questa soglia.
Non è necessaria, inoltre, l’appartenenza dei comuni aderenti alla convenzione ad una stessa Provincia o Regione.
Questa convenzione dovrà indicare: l’oggetto dell’incarico,le modalità di adempimento del servizio nelle diverse sedi,le diverse modalità di nomina e revoca del direttore generale, il trattamento economico del direttore generale e il riparto dell’onere tra gli enti convenzionati,le modalità di gestione dei servizi in forma coordinata.
Le funzioni di direttore generale, possono, essere attribuite dal sindaco/presidente della Provincia al segretario comunale o provinciale, possibilità che è contemplata da ogni tipo di ente indifferentemente dalla dimensione e senza neppure deliberazione da parte della giunta.
D’altra parte, secondo l’art. 97,comma 3 TU, nel caso in cui il capo dell’amministrazione utilizzi la facoltà di nominare un direttore generale, contestualmente al relativo provvedimento vengono disciplinati i rapporti tra segretario e direttore generale in osservanza dell’ordinamento dell’ente e nel rispetto della distinzione e l’autonomia dei ruoli.
Praticamente,l’organizzazione di carattere burocratico riguardante il vertice degli enti locali può articolarsi secondo tre modelli ben distinti:
-un modello bicefalo, su cui abbiamo una coesistenza del city manager, per quanto riguarda le funzioni gestionali e del segretario comunale, per le funzioni di carattere giuridico-amministrativo;
-un modello monocratico, nel quale abbiamo la concentrazione,per volontà del sindaco,di entrambe le funzioni in capo alla sola figura del segretario; -un modello policentrico,con accentuazione del ruolo dei singoli dirigenti,in assenza sia, della nomina del direttore generale sia dell’assegnazione delle relative funzioni in capo al segretario.
Ovviamente, la durata dell’incarico del direttore generale non può andare oltre la durata del mandato del vertice amministrativo che l’ha nominato. Se si interpretasse il disposto di legge in modo stretto si dovrebbe verificare un’automatica cessazione dell’incarico nello stesso giorno in cui cessa il sindaco o il presidente della Provincia, provocando un vuoto molto grave e rilevante,proprio in riferimento alle competenze personali del direttore. Quindi è sicuramente da ritenersi legittima l’ipotesi di una forma di proroga della figura del direttore generale uscente per un breve periodo successivo alla cessazione della carica di chi l’ha nominato, a condizione che si tratti di un periodo di durata abbastanza ragionevole, volto ad evitare pericolose lacune di tipo gestionale e a favorire una interazione di tipo professionale tra il direttore generale ed il nuovo capo dell’esecutivo, al fine di arrivare ad un eventuale conferma, tanto è vero che non esiste nessuna disposizione di legge che vieta la conferma del direttore generale uscente,e non viene posto nessun limite a questo.
Un altro schieramento della dottrina rimane dell’idea che sia importante distinguere la situazione di un ente gestito dal vicesindaco o dal presidente della Provincia fino alle elezioni anticipate, da quella dell’ente commissariato.
Infatti, nel primo caso, è il delegato scelto dallo stesso leader dell’amministrazione che non è più in carica che gli subentra, per cui si potrebbe ritenere che il rapporto tra questi ed il direttore generale possa protrarsi fino al momento di una nuova elezione del sindaco o del nuovo presidente,ovviamente restando possibile la facoltà di revoca.
Invece, nel caso in cui si ipotizzi un commissariamento, si ha l’interruzione immediata di tutti gli organi politici facenti parte dell’ente e quindi per coerenza appare scontato che anche il vertice dell’apparato dirigenziale arrivi al termine dell’incarico.
In ogni caso è necessario che questo tipo di casistica, sia disciplinato in sede di regolamento del singolo ente e al momento della nomina del direttore. Un’ altra questione è quella riguardante il riconoscimento anche al vicesindaco/ vicepresidente o al commissario, della facoltà di effettuare l’eventuale nomina di un direttore generale.
La legge non dispone nulla a tal riguardo, ma rimane difficile pensare che ci sia una ragione per la nomina di un direttore generale pur essendoci una gestione che, si contraddistingue per un forte restrizione degli obiettivi da perseguire, in ottica del rinnovo delle elezioni.
Riguardo alla diffusione della figura del city manager, c’è da dire che secondo gli ultimi dati raccolti sul personale degli enti locali,il direttore generale è stato istituito in più di 500 enti, mentre in altri 3200 le funzioni di direttore generale sono state conferite ai segretari.
Il costo connesso con l’istituzione di tale figura continua ad essere un lusso per tutti i restanti enti.
La legge non dice niente sulla possibilità per gli enti locali di prevedere la figura del vicedirettore generale, diversamente da quanto disposta per la figura del vicesegretario comunale e provinciale.
Si potrebbe comunque ammettere tale facoltà in sede di regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi con la finalità di garantire l’esercizio di funzioni vicarie.
Riguardo alla possibilità di delega da parte del direttore generale, di proprie funzioni di competenza all’eventuale vice oppure ad altri dirigenti, questa previsione potrebbe trovare concretezza nel regolamento degli uffici e dei servizi,in linea con le disposizioni degli art. 16 e 17 del d.lgs 165/2001.
Per il city manager comunque, l’aspetto cruciale è rappresentato dal rapporto con il segretario e i dirigenti.11
2.6 I city manager tra politica e amministrazione
La possibilità di inserire manager nelle vesti di direttore generale, nominati con contratto a termine e al di fuori della dotazione organica,oppure facendo ricorso a collaborazioni esterne, è apparsa la soluzione più adeguata per ribadire, seppur mantenendo una situazione di distinzione di ruoli e competenze, la rilevanza di un’azione strategica concordata in cui ci sia la forte partecipazione da parte di politici, quanto da parte dei manager.
La ragione fondamentale dell’introduzione della figura del city manager è sottolineata dal comma1 dell’art.108, nel quale si dice che il direttore generale si occupa di mettere in atto gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli
organi di governo dell’ente,secondo le istruzioni dettate dal sindaco o dal presidente della Provincia, e che supervisiona la gestione dell’ente cercando di perseguire livelli ottimali di efficacia e di efficienza.
Quindi in pratica il direttore generale rappresenta contemporaneamente l’apice dell’apparato burocratico e il raccordo rispetto all’apparato politico, in questo modo egli concretizza una sorta di codificazione degli obiettivi politici in strategie gestionali cercando di coordinare al massimo le varie attività, quindi stabilendo i tempi, le priorità e come concentrare gli sforzi verso un fine ultimo, anche eventualmente facendo slittare le scadenze di altri progetti in corso.
Il direttore generale quindi , costituisce uno dei collaboratori principali del sindaco/ presidente della Provincia, nella delicata fase di realizzazione del programma amministrativo di governo.
Alla figura del direttore generale può anche essere attribuita una attività che generalmente è affidata ai membri della giunta,ossia la predisposizione del piano esecutivo di gestione.
Questa figura svolge, in pratica, attività di indirizzo tecnico- gestionale,programmazione, e coordinamento, effettuando attività di supervisione per quanto riguarda la gestione dell’ente.
A questo proposito occorre tenere presente che sono quattro le disposizioni del TU riguardanti la sovrintendenza di uffici, servizi,funzioni e attività dei dirigenti locali da parte, rispettivamente, del sindaco/presidente della Provincia, city manager e segretario comunale; il sindaco e il presidente della provincia svolgono funzione di sovrintendenza al funzionamento dei servizi e degli uffici e alla messa in opera degli atti; il sindaco, in veste di ufficiale del governo, per quanto riguarda i servizi di competenza statale,sovrintende alla
tenuta dei registri riguardanti lo stato civile e la popolazione ed agli adempimenti che gli vengono richiesti dalle leggi in materia elettorale, di leva militare e di statistica, e anche alla emanazione degli atti che gli sono attribuiti dalle leggi e dai regolamenti riguardo all’ordine e alla sicurezza pubblica e anche allo svolgimento, sempre i questo contesto, delle funzioni affidategli dalla legge e alla attività di vigilanza riguardo tutto quello che possa essere di interesse per la sicurezza e l’ordine pubblico; il segretario comunale ha il compito di monitorare allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e deve coordinare l’attività di questi soggetti tranne nel caso in cui, il sindaco e il presidente della Provincia abbiano nominato il direttore generale; infine il direttore generale che, appunto supervisiona la gestione dell’ente con l’intento di perseguire livelli ottimali di efficacia e di efficienza.
Tenendo presente che la competenza di cui si fa riferimento viene assegnata in modo esclusivo al sindaco rappresentando un ufficiale del governo, l’illusorio conflitto tra sovrintendenza del sindaco e quella del city manager deve essere risolto considerando il principio di distinzione delle competenze per cui la sovrintendenza del direttore generale riguarderà questioni più specifiche e di natura gestionale.
Di conseguenza anche le direttive impartite ai dirigenti dal direttore generale e dal capo dell’amministrazione avranno contenuti differenti.
C’è anche da dire che in caso di assenza di nomina del direttore generale, l’attività di sovrintendenza del segretario, seppur relativa alla sfera gestionale, sarà più circoscritta di quella del direttore generale, non essendo previsto ad esempio che il segretario nello svolgere quella competenza debba garantire quelli standard di efficacia e di efficienza che invece vengono richiesti al city manager. 12
L’art.108 TU stabilisce poi che è di competenza del direttore generale l’assemblaggio di un piano dettagliato degli obiettivi, e anche la proposta del piano esecutivo di gestione. Riguardo a queste competenze, al direttore generale rispondono esercitando le funzioni loro assegnate, i dirigenti dell’ente, tranne il segretario comunale o provinciale.
Il problema dell’antitesi tra responsabilità dei city manager e responsabilità dei dirigenti di settore, potrebbe risolversi tramite la definizione del potere di nomina dei dirigenti. Sarebbe necessario che gli atti normativi dei singoli enti contemplino che il direttore generale abbia la prerogativa di proporre assegnazione,conferma o revoca degli incarichi dirigenziali, e che comunque la nomina di cui si occupa il sindaco debba coincidere con il consenso del direttore, altrimenti c’è il rischio di vanificare la responsabilità del direttore per quanto riguarda la realizzazione degli obiettivi del programma stabilito dall’amministrazione.
Più volte quindi è stata rimarcata la carica innovativa della figura del direttore generale, come soggetto dotato di poteri e capacità manageriali e legato in modo molto stretto con il sindaco o presidente della Provincia; è una figura professionale per la quale non è previsto un contratto e perciò sarà lo stesso direttore generale a stabilire con la struttura amministrativa la propria modalità di retribuzione.
Chiaramente l’altro aspetto collegato a questa facoltà è che il direttore può essere soggetto a revoca in seguito al semplice interrompersi del rapporto di fiducia.
Ne scaturisce un rapporto di tipo gerarchico-funzionale tra il direttore generale ed i dirigenti dell’ente.
Certamente, l’autorizzazione del direttore generale è scaturita dalla fiducia del sindaco, ma nello stesso modo, l’importanza del direttore generale passa attraverso la sua capacità di definire un raggio d’azione che sia autonoma ed indipendente dalla direzione politica dell’ente e che sia organizzata a partire da una riconosciuta competenza tecnica e dalla pretesa di spazi decisionali. Perché si possa realizzare in modo compiuto il rapporto di autonomia di questo tipo,occorre una base solida di cultura politica molto sofisticata ed evoluta tale da riconoscere, all’atto gestionale la sua specificità ed autonomia. Inoltre la figura del city manager ha suscitato quasi subito alcune perplessità riguardo al principio di distinzione tra ambito politico e gestionale nell’ente locale.
A tale riguardo ci sono diverse posizioni; per una prima parte della dottrina, il presupposto di fondo che ispira il principio di distinzione tra politica e amministrazione appare contrastante a causa dell’esistenza di un rapporto molto stretto tra sindaco e direttore generale.
Qualche autore si è allineato su una raffigurazione della figura del city manager come colui che non risulta attuatore di indirizzi politici, ma garante tecnico-politico della realizzazione degli indirizzi medesimi.
Quindi in virtù di questo ruolo di collaboratore del sindaco non può essere considerato soggetto separato dal resto dell’organizzazione.
Secondo una critica sulla figura del city manager, per assicurare il dovuto collegamento tra direzione di tipo politico e gestione di tipo amministrativo,sarebbe opportuno prevedere degli specifici uffici in modo tale da annullare qualsiasi rischio che il processo di conversione degli obiettivi politici in azioni gestionali possa trasformarsi in un ingerenza degli organi di governo nella gestione, per l’interposta persona del direttore
generale, eventualmente sfruttando la leva della riorganizzazione al fine di limitare le competenze e le responsabilità dei dirigenti non graditi.
Questa dottrina si pone anche contro ogni ipotesi di svolgimento di funzioni gestionali da parte del direttore generale, tranne nei casi in cui è strettamente necessario.
Il direttore generale infatti non potrebbe essere considerato come un dirigente generale dello Stato.
Negli enti locali,infatti,non è prevista dalla legge una fascia di dirigenti sovraordinata ad un'altra.
Il dirigente generale è una figura atipica quindi diversa dalla dirigenza più ordinaria e dal segretario comunale, al quale vengono riconosciute competenze ben definite dallo statuto dell’ente locale. Quindi si osserva che, se da un lato deve essere escluso che le funzioni del direttore generale siamo di natura politica, dall’altro esso non può essere attribuito in modo pieno alla dirigenza dell’ente locale, ma si tratta di una figura dirigenziale caratterizzata da alta professionalità e da competenza ristretta.
Rispetto alla prima posizione disposta riguardante una parte della dottrina, ne esiste un'altra completamente opposta secondo la quale, il direttore generale rappresenta pienamente una delle figure dirigenziali di cui si può munire l’ente locale, a cui possono anche essere assegnati poteri rilevanti per quanto riguarda i rapporti con gli altri dirigenti e anche la responsabilità di gestire direttamente uno o più servizi dell’ente; inoltre c’è da dire che se nonostante la relazione con i dirigenti non sia di tipo gerarchico, possono essere riconosciuti a tale figura poteri tipici di un rapporto gerarchico come ad