Ecco tutte le principali novità introdotte dalla Merloni ter:
- avvio del project financing basato sulla figura del promotore privato dell’opera pubblica. Ammesso il finanziamento anche solo parziale dell’opera;
-sperimentazione del performance bond, cioè la garanzia totale di esecuzione, per i lavori sopra i 200 miliardi. La compagnia di assicurazione copre i rischi di inadempienze del costruttore;
- applicazione di parte delle regole sugli appalti anche agli enti dei settori esclusi (telecomunicazioni, trasporti, acqua, gas, energia) e alle SpA miste;
- introduzione del supplente che subentra all’impresa esecutrice inadempiente;
- previsione di una programmazione triennale delle opere pubbliche da parte della Pubblica Amministrazione con l’indicazione dei lavori prioritari;
- sostituzione, a partire dal 2000, dell’Albo nazionale costruttori con un nuovo sistema di qualificazione basato sia sulla certificazione di qualità che sui requisiti tecnici, economici e finanziari delle imprese;
- innalzamento a 300 mila ecu del limite massimo entro cui è ammessa la trattativa privata;
- esclusione delle offerte anomale collocate ai margini inferiori o superiori della fascia di anomalia;
- obbligo per le imprese di presentare piani di sicurezza anche per i cantieri minori;
- cancellazione dell’obbligo di indicare i subappaltatori già in fase di gara;
- conferma di tariffe professionali vincolanti e inderogabili;
-via libera alle società tra professionisti purché organizzate solo come società di persone e composte da iscritti agli albi.
- rafforzamento dell’obbligo di eseguire studi di fattibilità prima della progettazione preliminare;
- riserva ai professionisti delle gare sotto la soglia dei 200mila ecu;
- incompatibilità ‘parziale’ per i dipendenti pubblici tra rapporto di lavoro part-time e svolgimento dell’attività professionale.
Entrano nella Merloni ter otto articoli per stimolare il finanziamento privato di opere pubbliche, vengono introdotti il promotore e la “società di progetto”, che è stata fortemente voluta dall’associazione bancaria e consente la formazione di cordate miste per finanziare e realizzare le opere.
Viene istituito per le opere superiori ai 200 miliardi il performance bond, garanzia assicurativa di esecuzione, di derivazione anglosassone, che accolla comunque sulla compagnia assicurativa l’onere di completare l’opera, anche sostituendo l’esecutore se necessario. E indirettamente le accolla l’onere di selezionare l’offerta delle imprese realizzatrici. Viene introdotta la valutazione economica dei progetti e la loro verifica, stimolando così un confronto concorrenziale tra soggetti e proposte diversi.
Entra la certificazione di qualità per le imprese di costruzione.
Il merito della Merloni ter non sta solo nel fatto di sbloccare il mercato degli appalti. Di bandi di gara se ne fanno fin troppi, ma le opere continuano ad incepparsi a metà strada. E’ questa la terza legge quadro nel giro di cinque anni e questo esprime meglio di ogni altro fatto, il travaglio che ha trasformato l’intero mercato dei lavori pubblici. Il mercato dei lavori pubblici era, cinque anni fa, un mercato vecchio e stanco: non solo per tangentopoli, ma perché mancava di concorrenza e fantasia. Ignorava l’analisi costi-benefici e la centralità del progetto, ignorava il project financing, scontava, più forte che mai, il veto ambientalista.
La Merloni ter da a questi problemi risposte ambivalenti. Per molti versi è una legge vecchia. Ha il merito però di archiviare la fase post-tangentopoli. Sazia la voglia di trasparenza, permette la concorrenza.. Il primo merito dunque è quello di dare una stabilità che, nel medio periodo, si tradurrà anche in un flusso più costante di lavori pubblici.
Ma soprattutto la Merloni ter avvia una stagione nuova.
Faticosamente introduce novità sostanziali, come il project financing, il performance bond, la fattibilità economica dei progetti, la certificazione di qualità delle imprese di costruzione, i concorsi di architettura. Novità abbozzate ma che sono nello stesso tempo la testimonianza della fine della vecchia stagione delle regole.
Con l’avvio della “Unità tecnica per la finanza di progetto” (Utfp), una task force permanente di durata almeno quadriennale che sarà istituita presso il ministero del Tesoro (prevista dal disegno di legge collegato alla Finanziaria 99), le amministrazioni centrali, regionali e locali potranno contare su un supporto tecnico del tutto simile a quello che ha consentito a metà degli anni 90 l’accelerazione della finanza di progetto in Gran Bretagna.
Come nella PFI inglese con la task force di esperti posta alle dipendenze del Cancelliere dello Scacchiere, la nuova struttura italiana svolgerà prevalentemente un ruolo maieutico, diffondendo conoscenza tra le amministrazioni pubbliche, individuando e sponsorizzando progetti-pilota, dando assistenza tecnica e finanziaria ai promotori, offrendo supporti tecnici alle amministrazioni centrali e locali. Utfp sarà quindi una struttura di supporto alle amministrazioni. e seguendo l’esperienza inglese potrà definire contratti tipo e procedure tipo adattate alle diverse amministrazioni, alle tipologie di opere, alle necessità dei soggetti privati pronti ad intervenire.
La PFI inglese, per esempio, ha ottenuto brillanti risultati dalla formalizzazione di un procedimento tipo suddiviso in quattordici distinte fasi:
1) definizione delle necessità operative 2) valutazione delle diverse opzioni
3) messa a punto di uno studio di fattibilità anche mediante utilizzo di sondaggi di mercato per valutare la domanda
4) creazione del team di progettazione
5) pubblicazione di un bando di gara sulla Gazzetta Ufficiale UE
6) definizione delle tattiche da adottare, soprattutto nella definizione degli appaltatori
7) prequalifica degli appaltatori 8) definizione di una short list
9) revisione e affinamento della valutazione originaria
10) invito alla trattativa con la definizione dei fondamentali contenuti contrattuali
11) trattativa con gli appaltatori
12) selezione degli appaltatori preferiti (per le diverse tipologie di opere e forniture) e chiusura del prezzo
13) assegnazione dei contratti 14) gestione del contratto
In Italia il problema fondamentale resta quello di adeguare la complessa e rigida normativa nazionale a procedure più flessibili che garantiscano l’impegno di privati (come promotori, sponsor o finanziatori) e il risultato economico-gestionale dell’opera più che il rispetto di una legittimità meramente formale. La Relazione previsionale e programmatica sostiene, tuttavia, che “con la Merloni-ter vengono eliminati i maggiori ostacoli giuridici in precedenza riscontrati e vengono introdotti i meccanismi operativi richiesti dal settore bancario e da quello imprenditoriale”.
Nella legge quadro sui lavori pubblici, in effetti, oltre alle norme sul promotore sono contenute regole e figure del tutto innovative suggerite dall’Abi, l’associazione delle banche italiane: la “società di progetto”, per esempio, che può subentrare al vincitore della gara per la concessione di costruzione e gestione o nella concessione di servizi pubblici con una facilità sconosciuta in Italia prima di ora. Oppure il “subentro” di un nuovo concessionario, scelto dai finanziatori del progetto, nel caso di fallimento o di grave difficoltà del vecchio concessionario.
Con Utfp e Merloni-ter, dunque si tenta il salto dall’appalto pubblico e rigido al finanziamento privato o misto pubblico-privato. C’è poi un terzo tassello contenuto nella Finanziaria: è l’avvio di un esperimento sulla Salerno-Reggio Calabria.
La novità non sta tanto, in questo caso, nella volontà di affidare l’opera in concessione di costruzione e gestione con una gara internazionale e servendosi di tre advisor (finanziario, tecnico e amministrativo); questo è noto da tempo e una certezza sulla effettiva percorribilità finanziaria e tecnica di questa strada si avrà soltanto in futuro. La novità sta, invece, nel fatto che un provvedimento legislativo ad hoc accelera per la prima volta la realizzazione di un’opera secondo regole del tutto nuove e che questo potrebbe essere replicato anche per altre grandi opere infrastrutturali.
Nel disegno di legge collegato alla Finanziaria sono contenute altre novità che riguardano la realizzazione di opere: la riforma del VIA con l’anticipazione della valutazione di impatto al progetto preliminare, il fondo rotativo per il finanziamento di studi di fattibilità e progetti preliminari.
6. La concessione di costruzione e gestione e il finanziamento