La necessità di sviluppare un “approccio integrato e intersettoriale” nella pianificazione e nella regolamentazione del trasporto marittimo viene definitivamente riconosciuta dalla Commissione Europea nel giugno 2006 con l’adozione del Libro Verde “Verso la futura politica marittima dell’Unione: Oceani e mari nella visione europea” 39.
Si prende formalmente atto che, nonostante i tentativi degli ultimi anni di interazione multidisciplinare, “fino ad ora le politiche comunitarie in materia di trasporti marittimi, industria, regioni costiere, produzione d'energia offshore, pesca, ambiente marino ed altri settori connessi sono state elaborate separatamente”, senza che venissero esaminati i collegamenti tra esse esistenti o che ne venisse analizzata la possibilità di un’integrazione sinergica.
Pertanto tale documento avvia un processo di consultazione a livello comunitario che alla sua conclusione nell’ottobre 200740 darà vita a un Piano di Azione per attuare
38 Cfr. COM(2006) 275 def., Libro verde. Verso la futura politica marittima dell’Unione: Oceani e mari nella visione europea, Voll. 1 e 2,
Bruxelles 07.06.2006.
39 Cfr. COM(2006) 275 def. Op. cit.
una politica marittima integrata che sia “basata sull’esplicito riconoscimento della correlazione di tutte le questioni connesse agli oceani e ai mari europei e della necessità che le politiche marittime vengano elaborate congiuntamente al fine di ottenere i risultati auspicati”41.
In realtà il Piano di Azione elaborato dalla Commissione, comunemente nota come “Libro Blu”, rappresenta un documento strategico sulla politica marittima integrata che contiene alcuni obiettivi generali e indirizzi macro non ancora definiti a livello operativo42.
Ad ogni modo la nuova visione globale della politica marittima europea partorita dal Libro Verde mette in discussione le tradizionali impostazioni, basate su una compartimentazione settoriale e geografica, e richiede modalità di decisione e attuazione integrate caratterizzate da un approccio partecipato per ecosistemi, attraverso strumenti comuni individuati sulla base di principi di sussidiarietà, competitività e di sviluppo sostenibile.
La ripartizione delle attività marittime verrebbe inoltre stabilita tra l’Unione Europea e gli Stati membri a livello di pianificazione territoriale, attraverso una politica di gestione basata sugli ecosistemi ed indicata nella Strategia tematica per l’ambiente marino43.
Sempre nell’ambito di una pianificazione sostenibile del territorio costiero e delle attività marittime, la Commissione promuove inoltre una visione strategica che consenta lo sviluppo dei trasporti marittimi, dei porti e dei settori affini concorrenziali attraverso un processo di pianificazione dello spazio marittimo che favorisca l’integrazione e la “interfaccia terra-mare” ma che al tempo stesso tuteli la salvaguardia dell'ambiente marino.
Pertanto la coerenza delle politiche europee in materia di zone costiere e l’integrazione dei vari livelli di governo regionale o locale permetterebbero di elaborare soluzioni più efficaci ai problemi di pianificazione e di governo dei territori costieri.
41Cfr. COM(2007) 575 def., Una politica marittima integrata per l’Unione europea, Bruxelles 10.10.2007.
42 L’appellativo di “Libro Blu della Politica Marittima” è attribuito alla Comunicazione COM(2007) 575 def. solo in modo informale e non
ufficiale.
A tale riguardo, al fine di assicurare una gestione unica e coordinata del mare, della terra e delle relative aree di interconnessione, numerose autorità locali hanno già adottato metodi di Gestione Integrata delle Zone Costiere (GIZC) secondo i principi della Raccomandazione del Parlamento e del Consiglio del maggio 200244.
Dalle Comunicazioni della Commissione Europea si evince dunque una nuova visione politica in cui il mare acquista una dimensione territoriale diventando “spazio marittimo comune europeo” senza frontiere, aperto al libero mercato ma al tempo stesso soggetto alla pianificazione e controllo da parte degli Stati membri e delle Autorità locali per la gestione integrata dei diversi usi del suolo e delle acque.
In tale contesto i porti marittimi vengono definiti come gli “anelli di congiunzione” per l’interfaccia terra-mare delle regioni costiere nella catena logistica mondiale, svolgendo quindi un ruolo determinante non solo per le economie locali, ma anche per la qualità dell'ambiente urbano e costiero in quanto sono divenuti centri multifunzionali sede di attività commerciali, di spazi residenziali e di infrastrutture per la mobilità e il territorio.
Infatti i porti e il trasporto marittimo, assieme alla produzione energetica offshore e ai settori legati al turismo marittimo e crociertistico nonché alla pesca, continuano a costituire i settori produttivi con il maggior potenziale di crescita per l’industria marittima mondiale. Ciò è ancor più vero nelle regioni costiere dell'U.E., le quali rappresentano circa il 40% del PIL e della popolazione in Europa45.
In particolare, il crescente volume del transhipment dall’estremo Oriente e lo sviluppo intracomunitario dello short sea shipping46 e delle autostrade del mare consentono all'Europa di beneficiare della rapida crescita degli scambi internazionali e di svolgere un ruolo di punta nell'ambito dell'economia mondiale.
Per dare un’idea delle potenzialità e dei volumi del traffico marittimo in Europa, le acque sono solcate in ogni momento da 20.000 navi mercantili, mentre il 90% del commercio estero e quasi il 35% di quello intra moenia passa attraverso circa 600
44 Cfr. Raccomandazione 2002/413/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa all’attuazione della gestione integrata delle zone
costiere in Europa, Bruxelles 30 maggio 2002.
45 Cfr. Marine Institute, Marine industries global market analysis, in “Marine Foresight Series” n.1, Douglas-Westwood Limited, Irlanda,
marzo 2005.
46 Per “Short Sea Shipping” si intende il trasporto marittimo a corto raggio di merci e passeggeri tra porti nazionali, o comunque europei, o
degli oltre 1.200 porti commerciali situati negli Stati costieri dell’Unione Europea47. I porti marittimi rappresentano dunque i collegamenti essenziali nella catena logistica da cui dipende l’economia europea, ed oggi più che mai si trovano ad affrontare un costante aumento della domanda di trasporto via mare che negli ultimi sessant’anni è stato superiore alla crescita globale dell'economia, tanto da prevedere nelle principali regioni portuali una triplicazione del traffico container tra il 2000 e il 2020.
Tuttavia tale sfruttamento intensivo del territorio e dello spazio marino attraverso l’industria marittima e la navigazione è causa della maggiore vulnerabilità dell’habitat costiero e del permanente affollamento di navi commerciali nelle acque comunitarie.
Fatturato mondiale dell’industria marittima nel periodo 2005–2009 (bilioni di €)
Fonte: Marine Institute, Marine industries global market analysis, Irlanda, marzo 2005.
Considerato il ruolo chiave svolto dagli oceani nel sistema climatico e il continuo deterioramento delle acque e dell'ambiente costiero, la crescente concorrenza del trasporto via mare e l'impatto cumulativo delle attività umane sugli ecosistemi marini rendono inadeguata la frammentarietà degli attuali processi decisionali nelle attuali politiche marittime e perciò richiedono un approccio maggiormente partecipato e integrato che coinvolga i portatori di interessi locali.
Lo sviluppo della rete portuale dovrà quindi necessariamente avvenire in parallelo alla crescita del commercio interno e internazionale dell'Europa, ma dovrà anche
47 Cfr. EMSA - European Maritime Safety Agency, Un trasporto marittimo più sicuro e pulito nell’Unione Europea, Ufficio delle pubblicazioni
essere compatibile con gli obiettivi delle politiche ambientali.
Dunque se da un lato il Libro Blu propone lo sviluppo di una rete europea di poli marittimi all’interno di uno Spazio marittimo comune europeo, dall’altro conferma l’obiettivo di ridurre le emissioni di CO2 e dell’inquinamento dovuto al trasporto
marittimo nell’ambito di una più ampia strategia di mitigazione degli effetti del cambiamento climatico.
Infatti, nonostante il trasporto marittimo costituisca una fonte preoccupante di inquinamento atmosferico, esso resta comunque più efficiente del trasporto su strada sotto il profilo del consumo energetico.
Per questo motivo, le attuali politiche europee seguitano a sostenere la creazione di autostrade del mare e di reti per la navigazione a corto raggio, anche in considerazione del fatto che il futuro sviluppo delle reti transeuropee di trasporto dovrà tener conto del crescente utilizzo dei mari per l’approvvigionamento energetico.
Il trasporto per via naviabile resta comunque svantaggiato rispetto alle altre modalità di trasporto in termini di flessibilità delle procedure amministrative, di accessibilità al territorio, e di tempi per il trasferimento door-to-door della merce.
Con un commercio mondiale in piena espansione, lo sviluppo della logistica marittima richiede quindi processi di pianificazione e strumenti politico-normativi che consentano di ottimizzare le capacità delle infrastrutture portuali in una competizione crescente per gli spazi all’interno e intorno ai porti.
Al tempo stesso però la necessità di potenziare i porti e i relativi distripark48 per lo sviluppo dei servizi di trasporto intermodale si scontra con le problematiche ambientali legate agli impatti generati dall’industria marittima e che incidono fortemente sulle regioni portuali.
La nuova strada tracciata per le future politiche europee dei trasporti marittimi a questo punto si pone di fronte a un bivio: nei prossimi anni sarà più opportuno concentrare i traffici marittimi in pochi grandi hub transhipment estremamente
48 Per “distripark” si intende un complesso logistico retroportuale solitamente localizzato in una zona franca, che è dotato di infrastrutture
per lo stoccaggio e la distribuzione delle merci ed è in grado di fungere da elemento di interscambio fra le diverse modalità di trasporto e da anello di congiunzione fra industria e servizi.
efficienti, collegati alle reti transeuropee di trasporto, o piuttosto ripartirle fra un numero più ampio di porti distribuiti e diffusi in tutto il territorio costiero dell’Unione? Se la prima soluzione presenta il vantaggio competitivo della convergenza dei traffici attraverso la logica hub & spoke, contemporaneamente essa genera conseguenti problemi di congestione e pressione sull’ambiente marino e costiero e sulle infrastrutture per mobilità delle regioni interne.
In cambio, se la seconda ipotesi mira a distribuire i flussi di traffico in un numero maggiore di terminali portuali esistenti al fine di evitare l’eccessiva concentrazione delle attività su pochi scali di per sé già saturi, allo stesso tempo essa moltiplica le origini e destinazioni dei flussi frammentando e quindi indebolendo la domanda di trasporto merci via mare. Senza poi contare gli impatti ambientali dovuti al maggiore numero di interventi infrastrutturali che dovranno essere attuati in una fascia di territorio costiero più ampia.
A tali interrogativi sullo sviluppo sostenibile della portualità europea e sugli obiettivi a lungo termine per la navigazione internazionale e a corto raggio la Commissione rimanda la risposta alla stesura di due ulteriori documenti che propongano “una nuova politica per i porti che tenga conto dei loro molteplici ruoli e del più ampio contesto della logistica europea” e “una strategia dei trasporti marittimi per il periodo 2008-18” 49.
1.6 La definizione di una politica europea dei porti. Le prossime sfide dei