Oneri esorbitanti e convenzion

Accade spesso, però, che i Comuni richiedano al privato impegni patrimoniali più onerosi rispetto a quelli previsti dalla legge: il contributo straordinario rappresenta, nell'ottica dell’ente, un corrispettivo del plusvalore derivante dall'edificabilità delle aree.

290 _{In tema si veda: G. PAGLIARI, Corso di diritto urbanistico, Milano, 2010, 649; G. C.}

MENGOLI, op.cit., 947 ss.; N. ASSINI, P. MANTINI, Manuale di diritto urbanistico,

Milano, 2007, 810; M.A. QUAGLIA, L'onerosità della concessione edilizia, Milano,

1983 passim.

291 _{Nell’ipotesi in cui l’Amministrazione Comunale sia incorsa in errore in fase di}

liquidazione o di calcolo degli interessi concessori la rideterminazione potrà essere operata in base al principio di autotutela. In giurisprudenza: Cons. Stato, Sez. V, 6 maggio 1997, n. 458 in Riv. giur. ed., 1997, 948.

292 _{Norme che vanno rigorosamente rispettate anche in osservanza del principio di cui}

all'art. 23 della Costituzione, secondo il quale nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge. In tal senso T.A.R. Puglia Bari Sez. III, 10 febbraio 2011, n. 243 in Foro amm. TAR 2011, 616.

293 _{I regolamenti comunali spesso contengono tabelle riepilogative che hanno lo scopo di}

agevolare la quantificazione dei contributi dovuti per l’urbanizzazione primaria, secondaria e costo di costruzione. Queste tre componenti vanno calcolate separatamente in ragione del diverso trattamento sia in fase di corresponsione sia, eventualmente, in sede di scomputo.

La questione si presta a soluzioni differenti a seconda che l’intervento edilizio venga realizzato in aree preventivamente urbanizzate o da urbanizzare. Nel primo caso, le richieste del Comune devono considerarsi inammissibili, perché il contributo di urbanizzazione va calcolato unicamente in base alle previsioni introdotte dalla legge 10/77294_{. Di questo avviso è anche la giurisprudenza di merito}

che ritiene illegittima la pretesa di prestazioni urbanizzative maggiori rispetto ai costi sostenuti dal Comune per fornire i servizi essenziali alla zona oggetto di intervento. Secondo tale orientamento295_{, si deve fare esclusivo riferimento alle}

norme di legge che regolano i relativi criteri di conteggio, nel rispetto del principio di cui all'art. 23 della Costituzione.

E', invece, consentita la richiesta di un contributo straordinario in caso di edificazione in zona ancora da urbanizzare. Infatti, il Comune può imporre oneri (o opere) anche di valore superiore rispetto all'importo derivante dal calcolo tabellare, purché esse svolgano una funzione servente agli edifici da realizzare296_{. La deroga è}

assicurata dal fatto che la legge impone al titolare dell’intervento edilizio di sostituirsi all’amministrazione nella completa realizzazione di tutte le opere

294 _{Ci si riferisce, in particolare, alle modalità di calcolo degli oneri di urbanizzazione}

stabilite dall’art. 5 della L. 28 gennaio 1977, n. 10, ora confluito, nell’art. 16, co. IV, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

295 _{T.A.R. Lazio Roma, Sez II, 4 maggio 2010, n. 9535 in Foro amm. TAR, 2010, 1690;}

T.A.R. Campania Salerno, Sez II, 2 marzo 2010, n. 1570 in Red. amm. TAR, 2010, 3; T.A.R. Roma Lazio, Sez. II, 17 febbraio 2010, n. 2383 in Riv. giur. ed., 2010, 1310.

296 _{In tal senso si è espresso T.A.R. Lombardia, Milano 30 gennaio 2007, n. 115 in Foro}

amm. TAR, 2007, 14, secondo cui l'art. 28, legge n. 1150/1942 e le normative della

regione Lombardia (art. 12 della L.R. n. 60/1977 ed, ora, art. 46 della L.R. n. 12/2005) richiedono la realizzazione delle opere di urbanizzazione "necessarie" indipendentemente dalla loro collocazione all'interno o all'esterno del comparto. In questo senso in dottrina: C. BENETAZZO, La programmata esecuzione delle opere di

urbanizzazione primaria come presupposto per il rilascio della concessione edilizia, in Riv. giu. urb., 2002, 229 e F. FIORENTIN, Le opere di urbanizzazione primaria quale

necessarie sino alla urbanizzazione del fondo297_.

In entrambe le fattispecie la maggiorazione è frutto di una scelta unilaterale dell'amministrazione. L’imposizione di oneri maggiorati, che nella prima fattispecie è illegittima, può, al contrario, essere consentita298 _{laddove tra la p.a. ed il privato}

sia intervenuta una convenzione urbanistica299_/300_{. Il raggiungimento dell'accordo fa}

sorgere tra le parti una serie di obbligazioni finalizzate alla concreta attuazione del progetto, vincolanti ed inderogabili, anche ove il privato, nell’esercizio dell'autonomia negoziale, si impegni a prestazioni patrimoniali più onerose rispetto a quelle previste dalla legge301_{. Questa regola non subisce eccezione anche quando}

297 _{Ex art. 28, co. V, punto 2), l. 1150/42.}

298 _{Sul punto si veda Cons. Stato Sez. IV, 13 luglio 2010, n. 4545 in Riv. giur. ed., 2010,}

1541, secondo cui è legittima la previsione di un contributo straordinario su base consensuale, in quanto si regge su un pilastro fondamentale del nostro ordinamento: la possibilità di ricorrere a modelli privatistici e consensuali per il perseguimento di finalità di pubblico interesse.

299 _{Tali accordi hanno lo scopo di garantire che all’edificazione del territorio ai fini}

residenziali corrisponda l’approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche che, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano. In tal senso si veda anche Cons. Stato, Sez. IV, 22 gennaio 2013, n. 351 in Foro

amm. CDS, 2013, 168.

300 _{Si tratta di un atto giuridico a contenuto complesso, con lo scopo comune alle parti}

contraenti di realizzare una previsione urbanistica prestabilita e imposta dallo strumento di piano (Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 19 febbraio 2008, n. 534 in Foro amm. CDS 2008, 2, 413; Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 2005, n. 5884 in Foro amm. CDS, 2005, 2962; Cons. Stato, Sez. V, 10 gennaio 2003, n. 33 in Riv. giur. ed., 2003, 964; TAR Piemonte, Torino, Sez. I, 14 dicembre 2005, n. 4041 in Foro amm. TAR, 2005, 3815; TAR Liguria, 24 dicembre 1991, n. 697; Cass. Sez. Un., ord. 10 gennaio 2006, n. 140). In particolare, l’amministrazione non si obbliga ad esercitare il potere autorizzatorio connesso al titolo abilitativo edilizio, ma definisce liberamente con i proprietari dei terreni interessati all'urbanizzazione sia il contenuto essenziale e necessario per la realizzazione del futuro assetto urbanistico di un determinato ambito territoriale, sia le prestazioni facoltative ed eventuali, nel rispetto dell’articolo 1322 c.c. In forza della convenzione incombono sul privato i seguenti obblighi: a) cessione gratuita in favore del comune delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria nonché per la realizzazione della quota delle opere di urbanizzazione secondaria; b) assunzione a proprio carico degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria e di allacciamento ai pubblici servizi; c) indicazione dei termini di esecuzione della convenzione, non superiori a dieci anni; d) previsione di congrue garanzie finanziarie per l'adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione. Accanto a tali contenuti minimi è, poi, prevista la possibilità di inserire ulteriori clausole.

l'amministrazione comunale imponga, direttamente o indirettamente nella convenzione, l'accettazione di condizioni più onerose rispetto a quelle che avrebbe potuto ottenere attraverso gli ordinari strumenti di azione unilaterale. Secondo la giurisprudenza, infatti, il privato resta obbligato, con la sottoscrizione del contratto, ad eseguire puntualmente tutte le prestazioni assunte302_{. Le ragioni che inducono il}

lottizzante ad un scelta, già ictu oculi, antieconomica vanno ricercate nel differente potere negoziale dei contraenti. Da una parte l’amministrazione può impedire il rilascio del titolo abilitativo, subordinando il proprio consenso all’attribuzione di vantaggi “esorbitanti”303_{; dall’altra, il privato, se vuole raggiungere il proprio}

obiettivo di edificazione, è naturalmente portato ad accollarsi i maggiori oneri richiesti, non avendo altra alternativa alla sottoscrizione della convezione.

In questa logica pare evidente che l'accordo rappresenta lo strumento attraverso il quale l'amministrazione, anziché contemperare il proprio interesse e quello dei privati coinvolti, intende ottenere i maggiori benefici economici, anche a costo di sacrificare il principio di legalità304_.