LE MODALITA' DI ASSUNZIONE DEGLI IMPEGNI URBANIZZAT
LA CONVENZIONE URBANISTICA
I. sub a) La natura giuridica
Dal meccanismo sin qui evidenziato emerge come nella convenzione di lottizzazione siano presenti elementi sia di stampo pubblicistico che privatistico. Secondo parte della giurisprudenza414 la natura giuridica della convenzione di
lottizzazione sarebbe riconducibile ad un negozio di natura contrattuale con obbligazioni a carico di entrambe le parti contraenti415. In particolare, tale
convenzione andrebbe ricostruita in termini di bilateralità perfetta416, intesa come
un incontro di volontà417 delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia
negoziale retta dal codice civile.
Secondo un diverso orientamento418, questo tipo di convenzione urbanistica
presenterebbe obbligazioni a carico del solo lottizzante, non comportando alcun
414 Ex multis si veda: T.A.R. Lombardia Milano, Sez. II, 19 marzo 2013, n. 780 in Red.
amm. TAR, 2013, 3; T.A.R. Sicilia Catania, Sez. I, 29 settembre 2004, n. 2718 in Foro amm. TAR, 2004, 2734; Cass. civ., Sez. I, 29 aprile 1999, n. 4301 in Giust. civ., 2000,
855; T.A.R. Lombardia, Sez. II, 14 luglio 1990, n. 631 in Trib. Amm. Reg., 1990, I, 3037.
415 I. D'ELIA, Appunti per uno studio sulle convenzioni urbanistiche, Taranto, 1968; Id.,
Osservazioni sulla natura delle convenzioni urbanistiche, in Foro it., 1969, III, 70 ss. Si veda, inoltre, G. CORSO, Aspetti privatistici delle convenzioni urbanistiche, in Atti del
XV congresso di studi di scienza dell'amministrazione, Varenna 1969, Milano, 1970,
155 ss.
416 Cons. Stato, Sez. V, 10 gennaio 2003, n. 33, in Nuovo dir., 2004, 445. In dottrina si veda
anche L. BARBIERI, Sopravvenuta inefficacia di piani di lottizzazione convenzionati e
responsabilità dei comuni, in Riv. dir. civ., 2001, 395 ss.
417 Il carattere sinallagmatico della convenzione di lottizzazione comporta che, da un lato,
il privato si obbliga ad eseguire le opere, dall'altro, l'Amministrazione si impegna a non modificare l'assetto urbanistico del territorio (c.d. ius variandi) delineato nella convenzione stessa. Contra, A. CANDIAN – A. GAMBARO, Le convenzioni urbanistiche,
cit., 136, secondo i quali l'esercizio del potere pubblicistico di pianificazione non può
essere oggetto di alcuna contrattazione poiché è, per sua stessa natura, indisponibile, con la conseguenza che il privato non potrebbe esperire né l'azione di risoluzione né quella di adempimento coattivo.
418 P. M. PIACENTINI, Brevi osservazioni in tema di convenzioni di urbanizzazione in Cons.
dovere giuridico in capo al Comune. In particolare, si tratterebbe di una promessa unilaterale sottoposta a condizione sospensiva419 rappresentata dal rilascio del titolo
abilitativo da parte dell'Amministrazione420.
La giurisprudenza più recente421 nonché la dottrina maggioritaria422, ritengono,
invece, quest'ultimo orientamento non convincente, in quanto la natura degli impegni assunti dai privati nella convenzione deve essere ricostruita in termini di accordo sostitutivo del procedimento di cui all'art. 11 della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Si tratterebbe, infatti, di un atto negoziale che presuppone, da parte dell'Amministrazione, la ricerca del consenso del privato su un determinato assetto di interessi ed attribuisce allo stesso posizioni di diritto-obbligo. Questa teoria trova, altresì, il proprio fondamento sull'obbligo di forma prescritto per la convenzione, sul suo carattere bilaterale, oneroso e di scambio (obbligo del privato di realizzare le opere di urbanizzazione, obbligo del Comune di rilascio delle necessarie concessioni edilizie), nonché sulla previsione legislativa della trascrizione della convenzione, ordinario strumento di pubblicità dei negozi di
419 Il rilascio del permesso di costruire rappresenta, infatti, un evento futuro ed incerto in
quanto rimesso alla discrezionalità del Comune.
420 A. CANDIAN – A. GAMBARO, Le convenzioni urbanistiche, cit., 137 ss. Sulla natura di
tali promesse condizionate, si veda anche R. SACCO - G. DE NOVA (diretto da), Il
contratto, I, in Trattato di diritto civile, Torino, 2004, 267-270.
421 Cons. Stato, Sez. IV, 21 gennaio 2013, n. 324; Cons. Stato, Sez. IV, 14 gennaio 2013, n.
159; T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 31 gennaio 2011, n. 205 in Riv. giur. ed., 2011, 705; T.A.R. Veneto Venezia, Sez. II, 13 luglio 2011, n. 1219 in Foro amm. TAR, 2011, 2270.
422 G. GALLETTO, Convenzioni urbanistiche, in Dig. disc. priv., Torino, IV, 1989, 359; DE
PAOLIS, Edilizia e urbanistica. Raccolta coordinata di giurisprudenza e legislazione, Padova, 2000, 18; F. SPANTIGATI, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1969, 160 ss.;
Id., Le ragioni della difficoltà di studiare le convenzioni urbanistiche, in Riv. trim. dir.
pubbl., 1980, 194 ss.; F. MERLONI, La convenzione edilizia, in Foro amm., 1970, 696; M. BESSONE, Natura giuridica dei piani di lottizzazione, in M. Costantino (a cura di),
Convenzioni urbanistiche e tutela dei rapporti tra privati, 231 ss. Contra, S. VASTA,
Adempimento della convenzione di lottizzazione e giurisdizione esclusiva in Foro amm. TAR, 2003, 3471, secondo la quale la convenzione lottizzativa è definibile come
accordo integrativo e non sostitutivo in quanto il procedimento lottizzatorio si conclude con un provvedimento autorizzatorio, che ha una soggettività esclusivamente pubblicistica.
diritto privato.
A parere della scrivente appare, invece, più convincente la tesi sostenuta da altra parte della dottrina423 che attribuisce alla convenzione urbanistica carattere
marcatamente pubblicistico424, pur rimanendo nell'ambito degli accordi sostitutivi.
Infatti, sebbene il momento pianificatorio e quello convenzionale rappresentino due profili tra loro interdipendenti, tale orientamento fonda le proprie ragioni sul presupposto che la convenzione per la realizzazione delle opere di urbanizzazione
423 P. URBANI - S. CIVITARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico, Torino, 2004; G. GRECO,
Accordi amministrativi tra provvedimento e contratto, Torino, 2003; A. POLICE, Gli
strumenti di perequazione urbanistica: magia evocativa dei nomi, legalità ed effettività,
in Riv. giur. ed., 2004, 3 ss.; G. MANFREDI, Accordi e azione amministrativa, Torino,
2001; G. PERICU, L'attività consensuale della pubblica amministrazione, in L.
Mazzarolli, G. Pericu, A. Romano, F. A. Roversi Monaco, F. G. Scoca (a cura di),
Diritto amministrativo, II, Bologna, 2001, 1696 ss.; P. L. PORTALURI, Potere
amministrativo e procedimenti consensuali. Studi sui rapporti a collaborazione necessaria, Milano, 1998; N. AICARDI, La disciplina generale e i principi degli accordi
amministrativi: fondamento e carattere, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1997; E. BRUTI
LIBERATI, Consenso e funzione nei contratti di diritto pubblico, Milano, 1996; B. SARGENTI, Sulla natura giuridica delle convenzioni edilizie, in Foro amm., 1993, 991;
A. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989; L. MOSCARINI, Profili
civilistici del contratto di diritto pubblico, Milano, 1988; F. CARRESI, Il contratto, Milano, 1987; A. PIZZI, Le convenzioni amministrative: considerazioni sul regime
giuridico applicabile, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1985, 293; A. SCOGNAMIGLIO, Sui
collegamenti tra atti di autonomia privata e procedimenti amministrativi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1983, 305; M.S. GIANNINI, L'attività amministrativa, Roma, 1966; A.
SANDULLI, Le convenzioni di lottizzazione: natura e tutela, in Giorn. dir. amm., 1995,
416, secondo cui sebbene la fattispecie contrattuale posta in essere dall'Amministrazione e dai privati lottizzatori non ha tendenzialmente carattere sinallagmatico, il Comune può assumere, volontariamente, obblighi nei confronti dei privati attraverso clausole accessorie il cui contenuto non va però ad incidere sul carattere essenzialmente organizzativo della lottizzazione. L'Autore ritiene, inoltre, che ove la pubblica amministrazione decida di modificare il contenuto della convenzione, al privato non deriverebbe alcun diritto soggettivo, ma solo la tutela dell'interesse legittimo. Per un ulteriore approfondimento sul tema dello ius variandi si rimanda al Cap. VI.4. Contra, G. PAGLIARI, Corso di diritto urbanistico, Milano, 2010, 227 ss., il
quale esclude che la convenzione di lottizzazione possa essere qualificata come accordo integrativo del procedimento data “l'innegabile autonomia giuridica” della stessa rispetto al provvedimento autorizzatorio nel quale è destinata ad essere trasfusa. L'Autore aggiunge che essa non può nemmeno essere identificata come un accordo sostitutivo del provvedimento, non rappresentando l'atto conclusivo del procedimento e, conseguentemente, non sostituendo l'autorizzazione a lottizzare.
424 In giurisprudenza si veda: T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 16 marzo 2011, n. 1486;
costituisce un modulo organizzativo volto a consentire la realizzazione di un determinato assetto urbanistico e funzionale a questo scopo, imponendo al privato obblighi di fare altrimenti non perseguibili con gli ordinari strumenti. In tal modo, il provvedimento di approvazione della proposta pianificatoria andrebbe a coincidere con l'atto di adesione alla convenzione e questo, a sua volta, con il piano di lottizzazione425.
Non manca, infine, chi configura le convenzioni come una fattispecie atipica non riconducibile né ad un contratto di natura privatistica o pubblicistica né ad un accordo426.