4 LA CONGREGAZIONE DI CARITA’ DI ROMA
3. IL FASCISMO E L’ASSISTENZA “ORDINATA”
1.2 Il quadro normativo nello Stato autoritario ed Opere Pie in difficoltà
1.2.1 L’Opera Nazionale Maternità e Infanzia
L’istituzione guida per la modernizzazione della professione materna e l’assistenza ai minori fu l’Opera Nazionale Maternità e Infanzia (ONMI), fondata, come è stato già detto, nel 1925650 con l’entusiastico sostegno di cattolici, nazionalisti e liberali651. In Italia, l’attenzione verso le mamme e i bambini crebbe con la partecipazione di vari rappresentanti ai congressi internazionali per la protezione infantile e con la pubblicazione della dichiarazione dei diritti del
646 Primo convegno dell’istruzione tecnica, in «Istruzione tecnica», II, n. 2-3, pp. 109-141. 647 Bilancio di previsione dell’anno 1932, in 1931-1933, b. 133, fascicolo n. 26069.169.16
«Congregazione di Carità. Amministrazione. Bilancio 1932».
648
Regio decreto 20 febbraio 1927, n. 257.
649 S. D’Amelio, La beneficenza nel diritto italiano, cit., p. 308; appunto del ministero dell’interno
in ACS, MI, DGAC, DABP, tr. 1925-1927, b. 4, fascicolo n. 25272.1 «Revisione ed approvazione dei conti delle Opere Pie».
650
Legge 10 dicembre 1925, n. 2277.
129 fanciullo. In questo quadro di fermento internazionale si collocava così la nascita
dell’ONMI che confermava il “grado di civiltà”della nazione italiana652 divenuta ora più attenta alle tematiche assistenziali ed in grado di allinearsi finalmente agli Stati europei e a quelli d’oltreoceano, che già nel primo Novecento si erano interessati alle problematiche infantili653.
Considerando la legge istitutiva dell’ONMI un provvedimento fondamentale nel processo di ricostruzione della società654, il Vaticano autorizzò la Chiesa italiana a sostenere, attraverso le parrocchie, il nuovo ente parastatale nell’assistenza alle madri e ai fanciulli di tutta Italia655
, senza temere che il fascismo potesse conquistare una preminente funzione assistenziale656.
Il gabinetto Mussolini intervenne celermente nel campo dell’assistenza materna ed infantile riprendendo dagli archivi il testo di legge elaborato dalla commissione di studio designata dall’ultimo governo liberale nel 1922. Integrato nella parte finanziaria, questo testo fu sottoposto all’approvazione del Senato con forte insistenza del Ministro dell’Interno Luigi Federzoni657
. Mentre il regime definiva l’Opera Nazionale una sua «creazione tipica»658
, le radici di questo organismo risalivano, secondo alcuni studiosi, al riformismo sociale prebellico piuttosto che al pronatalismo fascista659. Ma fu proprio in questo passaggio, invece, che la legge del 1925 si arricchiva, secondo il parere di altri ricercatori, di
652 Secondo il senatore Marchiafava, l’indice di civiltà della Nazione era dato dall’attenzione che
essa rivolgeva alla protezione del fanciullo. L’Italia era dunque un paese incivile prima dell’approvazione della legge istitutiva dell’O.N.M.I., in E. Marchiafava in Atti Parlamentari,
Senato del Regno, Leg. XXVII‒ Prima sessione 1924-25‒ Documenti‒ Disegni di leggi e
Relazioni‒vol. 1213 pp.1-16.
653 Sulle leggi in vigore in Francia, Inghilterra, Spagna, Germania, Belgio, Norvegia, Stati Uniti,
Canada e repubbliche dell’America meridionale, cfr. Relazione del direttore generale
dell’amministrazione civile: la protezione e l’assistenza dell’infanzia nelle legislazioni moderne,
Roma 1922.
654 La legge per la maternità e l’infanzia nel commento dell’ “Osservatore”, in «La beneficenza
italiana», I, n. 12, p. 8.
655
M. S. Quine, Italy’s social revolution: charity and welfare from liberalism to fascism, Hundmills, New York 2002, pp. 143-144.
656 Convinta che l’attività caritatevole giocasse un ruolo fondamentale per la penetrazione della
dottrina cattolica nella vita quotidiana, la chiesa predispose l’intervento sul campo dell’Azione cattolica-Uomini cattolici, Gioventù cattolica e Unione delle donne italiane- volta ad affermare la “divinità del cattolicesimo” attraverso la carità, in M. S. Quine, Italy’s social devolution, cit., pp. 143-144.
657 A. Lo Monaco Aprile, Lo spirito e il contenuto della legge fascista sulla protezione della
maternità e dell’infanzia, in «Maternità e Infanzia», II, n. 2, p. 159.
658 A. Lo Monaco Aprile, La protezione sociale della madre e del fanciullo in Italia e all’estero,
Bologna 1923, p. 50.
659
Sulla concezione liberale dell’ONMI si veda V. De Grazia, Le donne nel regime fascista, Venezia 1993; C. Ipsen, Demografia totalitaria. Il problema della popolazione nell’Italia fascista, Bologna 1977; A. Treves, Le nascite e la politica nell’Italia del Novecento, Milano 2001.
130 un altro elemento, l’obiettivo demografico, superando così lo spirito originario
esclusivamente assistenziale e di rigenerazione morale660.
Più ragioni determinarono il rapido intervento del regime nel settore materno-infantile. In primo luogo, la necessità di rimediare al fallimento della beneficenza pubblica e privata. Il duce, infatti, voleva colmare un vuoto specifico nell’attività d’assistenza sanitaria alle gestanti, ai neonati e alle madri nutrici e compensare, poi, le manchevolezze di istituti o di Congregazioni di Carità che disponevano di mezzi assolutamente inadeguati ai bisogni661.
In secondo luogo, ci fu la volontà di aumentare la popolazione più sul piano quantitativo che qualitativo662 contrastando sia l’elevato tasso di mortalità infantile, specialmente quello dei bambini di età inferiore ai tre anni, sia la diffusione dei fenomeni del procurato aborto e dell’infanticidio663
.
In terzo luogo, s’avvertì il desiderio di colmare il gap esistente tra la legislazione italiana e quella di gran parte dei paesi occidentali e non solo664. La creazione dell’ONMI, infatti, si era ispirata alle realtà assistenziali estere, in particolare a quella belga, la cui Opera Nazionale per l’infanzia si era guadagnata la stima internazionale665. Diversamente dall’Oeuvre belga dedita soltanto alla
660
Cfr. D. La Banca, “La creatura tipica del regime”. Storia dell’Opera Nazionale per la
protezione della maternità e dell’Infanzia durante il ventennio fascista (1925-1943), tesi di
dottorato in “Scienza politica e istituzioni in Europa, a.a. 2004-2005, p. 31.
661
M. Bettini, Stato e assistenza sociale in Italia, cit., p. 105.
662 La nascita dell’ONMI potrebbe essere considerata come l’avvio delle politiche demografiche
del regime, che la letteratura è solita attribuire al celebre discorso dell’Ascensione, pronunciato il 26 maggio 1927, ben due anni dopo la fondazione dell’ONMI, cfr. D. La Banca, “La creatura
tipica del regime”, cit., p. 35.
663
La legge per l’assistenza della maternità e dell’infanzia approvata dalla Camera dei deputati. La mortalità dell’infanzia, in «La Beneficenza Italiana», I, n. 12, pp. 7-8.
664 D. La Banca, “La creatura tipica del regime”, cit., p. 35.
665 Il Belgio provvide ad un’organica sistemazione dell’infanzia prima con la legge del 15 maggio
1912, detta la «magna carta dell’infanzia», successivamente con l’istituzione dell’Oeuvre
Nationale nel settembre 1919 e con la riforma completa dell’assistenza pubblica del 9 luglio
1924; la Francia con le leggi del 27 e 28 giugno 1904 sul funzionamento dell’Assistance publique provvedeva alla tutela degli esposti, degli orfani e degli abbandonati affidandone la cura alla pubblica autorità e dopo varie leggi per impedire il vagabondaggio e prevenire la delinquenza minorile creò presso il Ministero de L’Higiène, de l’assistance de la prévoyance sociale di un
Conseil Supérieur de la Protection de l’Enfance. La Spagna aveva dato forma organica alla
protezione dell’infanzia creando con una legge del 12 agosto 1904 un Consiglio superiore da cui dipendevano le Juntas provinciales presiedute dal prefetto e i Comitati locali sotto la presidenza dei sindaci ed istituiva nel 1918 i tribunali speciali per i minorenni. Il Portogallo con una legge del 1911 istituiva le Tutorias de Infancia e una Federazione nazionale degli amici della fanciullezza. Per la Gran Bretagna basti accennare all’importantissimo Children Act del 1908 che mentre istituiva i tribunali speciali per i minorenni affidava la protezione dei minori abbandonati al Board
of Guardians of the poor, cioè al Consiglio dei curatori dell’Unione delle parrocchie; infine la
legge 1918 Maternity and Child Welfare Act. Al 2 giugno risale la legge tedesca che sotto il titolo di educazione protettiva (Fursorgeerziehung) provvedeva alla tutela dei minori dei 18 anni abbandonati o traviati. Seguì nel 1908 l’istituzione di tribunali speciali e nel 1922 si emise la «legge per il benessere della gioventù». L’Austria e l’Ungheria avevano provveduto contro il
131 cura dei bambini, l’ONMI assisteva anche le gestanti e le puerpere indigenti o
abbandonate, oltre a divulgare le norme d’igiene prenatale ed infantile e a vigilare su tutte le istituzioni pubbliche e private operanti per l’infanzia666
. In altri termini, l’ONMI soccorreva la coppia madre-bambino sia sul piano sanitario che su quello morale667.
Sottoposta alla vigilanza del Ministero dell’Interno, l’Opera Nazionale era diretta da un consiglio centrale con sede a Roma ed operava nelle Province e nei Comuni attraverso le federazioni provinciali e i comitati di patronato. Le amministrazioni comunali e provinciali dovevano per legge fornire delle sedi arredate agli organi dell’OMNI668. Ma capitava spesso che molte amministrazioni o si sottraessero a questo obbligo o mettessero a disposizione degli edifici inidonei669.
Dopo un avvio lento, caratterizzato dalla confusione sugli obiettivi e da un comitato di gestione pletorico, l’ONMI fu riorganizzata la prima volta nel 1933 in coincidenza della svolta accentratrice e tecnocratica del governo, con un forte
aumento dell’ingerenza statale e del condizionamento del PNF
nell’amministrazione dell’ente670
. Furono, infatti, escluse dal consiglio centrale le rappresentanze delle istituzioni di beneficenza, quelle delle varie associazioni che
traviamento dei minori con le leggi del 1908 e del 1911. La Jugoslavia nel 1919 istituiva i commissariati per la politica sociale che si interessavano dell’assistenza all’infanzia. Nei paesi scandinavi antiche erano le leggi che istituivano i consigli di tutela per la fanciullezza: in Svezia la legge 13 giugno 1902, in Danimarca la legge 14 aprile 1905; in Norvegia la legge 6 giugno 1896. Fuori d’Europa, gli Stati Uniti erano all’avanguardia e c’erano leggi speciali nel Canada, nell’Argentina, nel Perù nell’Uruguay, nell’India, nel Giappone, nella Cina , nell’Egitto, nel Transwaal, per tacere delle colonie e di altri Stati di minore importanza, cfr. Relazione del
direttore generale dell’amministrazione civile: la protezione e l’assistenza dell’infanzia nelle legislazioni moderne, Roma 1922, pp. 6-8; F. Dalmazzo, Il progetto Federzoni per l’assistenza alla maternità ed alla infanzia , cit., e S. Fabbri, La protezione della maternità e dell’infanzia,
Verona 1933, pp. 25-26. cfr. S. D’Amelio, La beneficenza nel diritto italiano, cit., pp. 318-319; A. Pironti, Relazione del direttore generale dell’amministrazione civile, cit., p. 6; V. De Grazia, Le
donne nel regime fascista, cit., p. 96.
666 Sugli scopi e le funzioni dell’ONMI, cfr. M. Bettini, Stato e assistenza sociale in Italia, cit.,
pp. 61-68; M. Minesso, Stato e infanzia nell’Italia contemporanea, cit., pp. 59-69.
667 S. Simoni, La costruzione di un’assenza nella storia del sistema italiano di welfare, in F. Bimbi
(a cura di), Le madri sole. Metafore della famiglia ed esclusione sociale, Roma 2000, p. 88.
668 Circolare del Ministero dell’Interno ai prefetti del Regno in data 15 giugno 1937, in «Manuale
Astengo», LXXXI, n. 2, p. 31.
669
Circolare del Ministero dell’Interno ai prefetti del Regno in data 20 ottobre 1940, in «Manuale Astengo», LXXXI, n. 2, p. 29.
670 Negli organi dell’ONMI furono eliminate le rappresentanze delle istituzioni di beneficenza,
quelle delle associazioni che operavano nel settore materno e infantile e quelle delle società mediche. Il consiglio centrale era formato da M. Bettini, Stato e assistenza sociale in Italia, cit., pp. 58-60.
132 operavano nel settore della maternità e dell’infanzia ed, infine, quelle delle società
mediche671.
Nello stesso anno della riorganizzazione dell’Opera Nazionale, il regime affidò a Sileno Fabbri il ruolo di commissario straordinario672, il quale, oltre a rinnovare completamente l’organico della sede centrale e a sostituire anche il personale tecnico e di servizio per scongiurare le malefatte avvenute durante la precedente gestione commissariale, orientò l’assistenza fascista verso nuovi principi, come la nazionalizzazione dell’assistenza alla maternità e all’infanzia che annullava il pregiudizio liberale secondo cui le fonti della filantropia spontanea si sarebbero inaridite con l’azione statale. Egli, inoltre, cercò di diffondere nella Nazione una maggiore attenzione verso le questioni materne ed infantili incentivando la prevenzione, che era il mezzo migliore per un’assistenza razionale e “sociale”, cioè diretta alla collettività, e facendo maturare una coscienza igienico-sanitaria673. Secondo Sileno Fabbri, la carità era responsabile della professione di mendicante e non educava le coscienze e bisognava perciò convincere la collettività di questo; la carità, diceva, nobilitava chi la offriva, ma a lungo andare umiliava, avviliva e distruggeva la dignità umana in colui che la riceveva674.
L’avvocato Fabbri spinse poi l’ONMI a collaborare con tutti gli enti che perseguivano le sue finalità, a stimolare le iniziative locali, a mettere fine al parassitismo dell’assistito mettendolo in condizione di far da sé in un sistema assistenziale organico e razionale e a prevenire, infine, le cause che determinavano la morbilità o la mortalità infantile, la delinquenza minorile, i decessi femminili durante il parto o il puerperio675.
Questo commissario, infine, diede un forte impulso alla nascita dei centri di assistenza materna ed infantile rinominandoli “Casa della Madre e del
671
S. Sepe, Le amministrazioni della sicurezza sociale nell’Italia unita, cit. p. 211.
672 L’incarico di Sileno Fabbri fu dal 1931 al 1936, preceduto da quello di Gian Alberto Blanc
(1926-1931) e seguito dai mandati di Alessandro Frontoni (1940-maggio 1943) e Sergio Nannini (maggio-luglio 1943), cfr. P. R. Willson, Opera Nazionale per la maternità e l’Infanzia (Onmi) in V. De Grazia, S. Luzzatto (a cura di), Dizionario del fascismo, Torino 2002, vol. I, pp. 270-277. Sui criteri politico-clientelari e non tecnici seguiti nelle nomine dei vari dirigenti dell’Opera, cfr. D. Banca, “La creatura tipica del regime”, cit., pp. 95-96. Nel 1927 Mussolini assegnò il ruolo di commissario straordinario al presidente dell’ONMI, in M. Bettini, Stato e assistenza sociale in
Italia, cit., p. 55.
673 S. Fabbri, Caratteri dell’assistenza fascista, in «Maternità e Infanzia», 1935, n. 2, pp. 1-2. 674 Id., L’Opera Nazionale per la Protezione della Maternità e dell’Infanzia, Milano 1932, p. 41. 675
Id., Caratteri dell’assistenza fascista, in «Maternità e Infanzia», IX, n. 2, pp. 1-2; D. G. Horn,
L’Ente Opere Assistenziali: strategie politiche e pratiche di assistenza, in «Storia in Lombardia»,
133 Bambino”676. Queste strutture riunivano in uno stesso luogo, razionalizzando i
servizi, consultori pediatrici, materni, dermosifilopatici, asili nido e refettori677. La presenza degli asili nido era una caratteristica peculiare del movimento italiano per la protezione della maternità e dell’infanzia; e al loro interno, i bambini imparavano già a “marciare” e a fare il saluto fascista678
.
Il successivo riassetto dell’ONMI avvenne nel 1938 ed esso sancì la statizzazione dell’istituto mediante il più stretto ruolo di vigilanza del Ministero dell’Interno679
e l’esclusione di tutte le persone non appartenenti al PNF. Dopo aver radiato anche i rappresentanti dell’INPS e della CRI, il regime inserì nel consiglio centrale sia il direttore generale della Sanità pubblica, della Demografia e della Razza che quello dell’Amministrazione civile, entrambi in qualità di vice- presidenti. Ma una parte della classe politica, oltre a non tollerare la svalutazione degli amministratori degli enti di beneficenza, non accettava il ruolo di «grande manovatrice» assegnato alla Direzione Generale della Sanità. La tutela igienico- sanitaria era sì uno dei compiti fondamentali dell’ONMI ma ve ne erano tanti altri (morali, educativi, sociali) ai quali la citata direzione non poteva adempiere. Secondo i gerarchi fascisti era necessario, ad esempio, rafforzare i nuclei familiari non soltanto sul piano legislativo ma anche e soprattutto educando il popolo nella vita quotidiana all’ideale familiare fascista680
.
La classe dirigente, inoltre, voleva licenziare i funzionari che non svolgevano seriamente il loro compito sostituendoli con persone più competenti681. La figura del podestà, per esempio, che era al vertice del comitato di patronato, riceveva di continuo dei richiami da parte del Ministero dell’Interno per aver delegato la sua funzione presidenziale682 a persone estranee all’amministrazione comunale, compromettendo, in questo modo, il lavoro
676
«Rivista della assistenza e della beneficenza», I, n. 3, pp. 213-215.
677 M. Bettini, Stato e assistenza sociale in Italia, cit., pp. 59-60.
678 Negli asili-nido erano ammessi i bambini appena nati fino al terzo anno d’età, I. Halford,
L’Italia per la tutela della maternità e dell’infanzia, in «Maternità e Infanzia», XI, n. 12, pp. 3-4.
679 L’articolo 1 del decreto 5 settembre 1938, n. 2008, stabiliva che le direttive tecniche ed il
coordinamento di tutti i servizi per la protezione e l’assistenza della maternità e dell’infanzia spettassero al Ministero dell’Interno; che l’Onmi e le dipendenti federazioni provinciali fossero sottoposte alla vigilanza esercitata direttamente dal Ministero dell’Interno o per mezzo delle autorità provinciali; e che il Ministero dell’Interno vigilasse su qualsiasi ente, pubblico o privato, impegnato nel settore materno-infantile.
680 Maternità e infanzia «Il regime fascista» 24 maggio 1938, in ACS, MI, DGAC, DABP, tr.
1937-1939, b. 22, fascicolo 25285.11.116 «Onmi. Bilancio di previsione 1938».
681
Ibidem.
134 congiunto di federazione e comitato683. Il medesimo dicastero esortava, nello
stesso tempo, le prefetture a vigilare meglio sul funzionamento dei comitati e a nominare persone idonee a svolgere l’ufficio di presidenza oppure, in casi estremi, a sciogliere il comitato rimpiazzandolo temporaneamente con un commissario straordinario684.
Le disposizioni del 1938 crearono per il Governatorato di Roma una «speciale Federazione», della quale facevano parte il governatore della città e i rappresentanti delle istituzioni pubbliche e private operanti nell’ambito dell’assistenza alla maternità e all’infanzia685
. Questa decisione nasceva dalla necessità di trasformare l’ONMI romana in una vetrina a livello nazionale e internazionale circa le politiche sociali del regime, in sintonia con il ruolo di capitale della città.
Essendo lo «strumento più poderoso» della politica demografica fascista686, l’ONMI partecipava alla propaganda del regime organizzando, a partire dal 1933, la Giornata della madre e del fanciullo. La data escogitata dal governo fu il 24 dicembre, la vigilia di Natale, una scelta che sfruttava il culto cattolico della Vergine Maria e della gioiosa nascita di Gesù e che poneva in alto nella scala dei valori, come diceva l’onorevole Federzoni, quelli religiosi e morali687
. Questa ricorrenza doveva essere un’occasione di riflessione sia sull’antico culto italico della Matuta Mater che sull’esempio di abnegazione della Madonna688. Non a caso, il vero oggetto della celebrazione non erano le madri qualsiasi ma quelle prolifiche che venivano radunate e premiate nella città di Roma689. Qui, inoltre, venivano distribuiti altri premi, come quelli di nuzialità o i diplomi alle madri benestanti che, dopo aver frequentato i consultori dell’ONMI, si erano distinte nell’allevamento igienico dei loro figli690
. Nell’assegnazione dei vari
683
Circolare del Ministero dell’Interno n. 25285. 302 ai prefetti, in data 8 maggio 1936, in «Manuale Astengo», LXXIV, n. 6, p. 148.
684 Circolare del Ministero dell’Interno n. 25285.74 ai prefetti, in data 18 maggio 1942, in
«Manuale Astengo», LXXX, n. 10-11, p. 149.
685 Regio Decreto Legge 5 settembre 1938, n. 2008, articolo 5.
686 A. Lo Monaco Aprile, La protezione sociale della madre e del fanciullo, cit., p. 5.
687 Sulla giornata della madre e del fanciullo, cfr. «La Civiltà Cattolica», LXXXV, I volume, p.
108.
688
V. De Grazia, Le donne nel regime fascista, cit., pp. 107-108.
689 Sulla giornata della madre e del fanciullo, cfr. «La Civiltà Cattolica», LXXXV, I volume, p.
108.
690
Circolare n. 170 dell’Onmi ai presidenti delle Federazioni provinciali, ai prefetti del regno, ai segretari federali delle federazioni provinciali dei fasci di combattimento, alle fiduciarie provinciali delle federazioni dei fasci femminili, in ACS, MI, DGAC, DABP, tr. 1927-1939, b. 22,
135 riconoscimenti, si tendeva a privilegiare gli orfani e i congiunti dei caduti in
guerra e gli iscritti al PNF prima del 22 ottobre 1922691.
L’istituzione della Giornata della madre e del fanciullo non fu un’idea di matrice fascista visto che il regime s’ispirò ad una festività simile organizzata dall’«American child Health Association». Rispetto al sistema d’oltreoceano, l’ONMI rivendicava un’assistenza materno-infantile più completa e diversificata a seconda delle esigenze dell’utenza692. Definita come «un inno armonioso dell’anima nazionale» volto a valorizzare con la maternità e l’infanzia la famiglia, che era l’istituto basilare della società umana693
, la manifestazione italiana suscitò l’ammirazione e l’interesse di molti Paesi, tra cui Francia, Svizzera, Spagna e Germania694. Per elogiare l’operato dell’ONMI e, in generale, le strategie assistenziali fasciste, il regime fece pubblicare in diversi numeri del periodico «Maternità e Infanzia» (organo di stampa dell’ONMI) le cifre dei visitatori stranieri presso le strutture dell’ente parastatale; e la descrizione delle delegazioni di tutta Europa giunte a Roma per studiare il funzionamento dell’Opera Nazionale, nonché i loro giudizi.