SOMMARIO: 1. Ancora sul deficit democratico dell’Unione. – 2. Il Parla-
mento europeo è parte di questo presunto deficit? – 3. Una risposta che pesa: la Corte costituzionale tedesca e il principio di degressività nella composizio- ne del Parlamento europeo. – 4. Di nuovo Karlsruhe: soglie di sbarramento nazionali per le elezioni europee e poteri del Parlamento.
1. Ancora sul deficit democratico dell’Unione
Uno dei leitmotiv che ha tradizionalmente accompagnato l’evo- luzione del processo d’integrazione europea è senza dubbio quello del deficit democratico che caratterizzerebbe le sue politiche, i suoi metodi di funzionamento, la natura stessa delle sue istituzioni. Esso è oggetto di una critica ricorrente, anche se nel tempo ne sono cambiati i contenu- ti, i destinatari, i toni utilizzati.
In un lontano passato quella critica aveva un innegabile fondamento. Per lungo tempo il sistema istituzionale dell’allora Comunità europea è rimasto essenzialmente incentrato sul ruolo del Consiglio. E soprattutto quando l’estensione delle competenze comunitarie si è accompagnata a un diffuso passaggio di questo al voto a maggioranza qualificata, il cor- to circuito democratico è diventato evidente: parte non irrilevante del potere normativo degli Stati si trovava ad essere trasferito, infatti, in capo ad un organo, composto sì da governi democraticamente nominati, ma rispetto alla cui volontà collegiale il controllo esercitabile da cia- scun parlamento nazionale sul proprio governo era evidentemente inde- bolito, senza però che le decisioni di tale organo fossero oggetto, per conto loro, di un controllo democratico a livello europeo.
Oggi invece, che l’Unione è profondamente cambiata, quella stessa critica può apparire per certi versi paradossale, se si considera che ne è
oggetto una costruzione che ha progressivamente fatto del principio democratico un elemento chiave del suo stesso esistere e della sua vita istituzionale.
Il rispetto della democrazia e dello Stato di diritto sono infatti parte es- senziale dei valori su cui si fonda l’Unione1 e dei principi cui è chiamata ad ispirarsi la sua azione sulla scena internazionale2. Tali valori si riflettono pe- raltro in una Carta dei diritti fondamentali di cui l’Unione si è dotata per vin- colarvi l’azione delle sue istituzioni3. E, come se non bastasse, l’adesione all’Unione è condizionata al rispetto e alla promozione di quei valori4, così
1 Art. 2 TUE: «L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della
libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono co- muni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discrimi- nazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uo- mini».
2 Art. 21, par. 1, TUE: «L’azione dell’Unione sulla scena internazionale si fonda sui
principi che ne hanno informato la creazione, lo sviluppo e l’allargamento e che essa si prefigge di promuovere nel resto del mondo: democrazia, Stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, rispetto della dignità umana, principi di uguaglianza e di solidarietà e rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale».
3 Si veda, per lo stretto legame tra la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione eu-
ropea e i valori di questa, il Preambolo della Carta: «Consapevole del suo patrimonio spirituale e morale, l’Unione si fonda sui valori indivisibili e universali della dignità umana, della libertà, dell’uguaglianza e della solidarietà; essa si basa sul principio della democrazia e sul principio dello Stato di diritto. Pone la persona al centro della sua azione istituendo la cittadinanza dell’Unione e creando uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. … A tal fine è necessario rafforzare la tutela dei diritti fondamentali, alla luce dell’evoluzione della società, del progresso sociale e degli sviluppi scientifici e tecnolo- gici, rendendo tali diritti più visibili in una Carta».
4 Così, ora, l’art. 49, co. 1, TUE («Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui
all’articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell’Unione»), che riprende quanto già negli anni ‘90 era stato stabilito dal Consiglio europeo con l’adozione nel 1993 dei c.d. criteri di Copenaghen (Consiglio europeo di Copenaghen, 21-22 giugno 1993, Conclusioni della Presidenza, p. 13: «L’appartenenza all’Unione richiede che il paese candidato abbia raggiunto una stabilità istituzionale che garantisca la democrazia, il principio di legalità, i diritti umani, il rispetto e la protezio- ne delle minoranze»).
come una loro violazione può legittimare una successiva sospensione dello status di membro5.
Dal canto suo, il canone principale di funzionamento del sistema è identificato, per espressa previsione del Trattato (art. 10 TUE), dalla democrazia rappresentativa6, visto che le sue istituzioni principali sono
5 Sulla base, com’è noto, della procedura disciplinata dall’art. 7 TUE per il caso di
«violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui
all’articolo 2». Cfr. in proposito anche la recente Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio su «Un nuovo quadro dell’UE per rafforzare lo Stato di diritto» (COM(2014) 158), con la quale la Commissione ha posto in essere un proprio meccanismo di intervento precoce a tutela dello Stato di diritto destinato ad operare in via preliminare rispetto all’eventuale attivazione dell’art. 7, «affrontando e risolvendo le situazioni di minaccia sistemica allo Stato di diritto»; nonché la Risoluzione del Consi- glio, «Rafforzare lo Stato di diritto», del 16 dicembre 2014 (Press Release, 3362nd Council meeting, General Affairs, PRESSE 652 PR CO 74, p. 20 ss.), diretta, con le stesse finalità, a strutturare una sessione annuale di dialogo in materia tra gli Stati mem- bri all’interno dello stesso Consiglio «to promote and safeguard the rule of law in the
framework of the Treaties». Sulle due iniziative si vedano gli interventi di R.PALLADI-
NO, Il “nuovo quadro” dell’UE per rafforzare lo Stato di diritto: un “contrappeso” ai
limiti di applicazione della Carta ex articolo 51?, in SIDIBlog, 6 maggio 2014; M.PA-
RODI, L’UE nel ruolo di garante dello Stato di diritto. Riflessioni sul nuovo quadro giu-
ridico introdotto dalla Commissione, in Federalismi.it, 15 ottobre 2014; O.PORCHIA, Le
Conclusioni del Consiglio del 16 dicembre 2014 “Rafforzare lo Stato di diritto”: un significativo risultato dalla Presidenza italiana, in Eurojus.it, gennaio-marzo 2015; L.S.
ROSSI, Un nuovo soft instrument per garantire il rispetto della Rule of Law nell’Unione
europea, in SIDIBlog, 11 maggio 2015; C.CLOSA,D.KOCHENOV,J.H.H.WEILER, Rein-
forcing Rule of Law Oversight in the European Union, RSCAS 2014/25, Global Gover- nance Programme-87; H.LEGAL, Keynote Address to the General Assembly: The Rule
of Law, European Law Institute, Zagreb 2014; D.KOCHENOV,L.PECH, From bad to
worse? On the Commission and the Council’s rule of law initiatives, in EU Law Analy- sis, 19 January 2015. Per il dibattito che ne è seguito in Parlamento europeo cfr. invece
A. MARINI, EP Pushes for Strong Rule of Law Mechanism, Council and Commission
Are Against, in www.euinside.eu/en/, 2 March 2015.
6 Art. 10, par. 1 («Il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappre-
sentativa») e par. 2 («I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel Parlamento europeo. Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini») del TUE.
direttamente rappresentative dei cittadini (il Parlamento europeo demo- craticamente eletto) o di governi nazionali democraticamente responsa- bili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini (il Consiglio), ovvero sono da queste nominate e di fronte ad esse politi- camente responsabili (la Commissione). E allo stesso tempo ad ogni cittadino è formalmente riconosciuto il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione, direttamente o attraverso partiti politici ope- ranti a livello europeo7.
Ma ciò che soprattutto conta, è che il canone di funzionamento della democrazia rappresentativa trova oggi formale riflesso nel processo de- cisionale: questo è ormai per lo più incentrato su un potere decisionale pienamente condiviso da Parlamento europeo e Consiglio, che lo eser- citano all’insegna della trasparenza e nella maniera più aperta e vicina possibile ai cittadini8, i quali possono anche, ora, promuovere loro ini- ziative legislative all’indirizzo della Commissione9.
7 Per il principio di democrazia partecipativa cfr. ancora l’art. 10, par. 3 («Ogni cit-
tadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai cittadini») e 4 («I partiti politici a livello europeo contribuiscono a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini dell’Unione»), del TUE. Sulle due declinazioni del principio di
democrazia nel Trattato di Lisbona, U.DRAETTA, I principi democratici dell’Unione
europea nel Trattato di Lisbona, in St. Int. Eur., 2008, p. 513 ss.; V.CUESTA LOPEZ, The
Lisbon Treaty’s Provisions on Democratic Principles: A Legal Framework for Partici- patory Democracy, in Eur. Pub. L, 2010, p. 123 ss.; F.DONATI, Trattato di Lisbona e
democrazia nell’UE, in Riv. tel. giur. AIC, n. 3/2014.
8 Cfr. al riguardo R.A
DAM e A.TIZZANO, Manuale di diritto dell’Unione europea,
Torino, 2014, p. 190 ss.
9 Ci si riferisce, ovviamente, alla c.d. iniziativa dei cittadini, introdotta con l’art. 11,
par. 4, TUE («Cittadini dell’Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono prendere l’iniziativa d’invitare la Commissione europea, nell’ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei trattati. Le procedure e le condizio- ni necessarie per la presentazione di una iniziativa dei cittadini sono stabilite confor- memente all’articolo 24, primo comma del trattato sul funzionamento dell’Unione euro-
pea») dal Trattato di Lisbona. Su di essa cfr., per tutti, A.SIMONCINI eE.LONGO, Il pri-
mo scoglio del diritto d’iniziativa dei cittadini europei, in Osservatoriosullefonti.it, fasc.
Intendiamoci. Sarebbe certamente eccessivo dire che il sistema dell’Unione non presenti più nessuno di quei problemi che a suo tempo alimentarono un legittimo dibattito sulla democrazia nel processo di in- tegrazione europea. E, senza scomodare burocrati, tecnocrati, eurocrati o quant’altro, quei problemi vengono ancora una volta dal rapporto tra l’anima governativa e quella democratico-rappresentativa del sistema istituzionale e dall’equilibrio che storicamente lo caratterizza.
Da un lato, il ruolo formale assunto dal Consiglio europeo nel fun- zionamento dell’Unione a seguito di Lisbona, sta sempre più alterando nei fatti, e su un piano generale, il sostanziale equilibrio faticosamente raggiunto tra quelle due anime nel corso degli anni. Com’era facilmente prevedibile10, infatti, il fatto stesso di averne fatto un’istituzione del- l’Unione ha radicalmente cambiato il suo rapporto con il sistema: da stimolo esterno e prezioso, ma pur sempre informale, per l’azione dell’Unione, quale esso era nella sua ispirazione originaria, il Consiglio europeo si è trasformato nel protagonista centrale del sistema, cui com- petono formalmente le decisioni “istituzionali” di maggior sensibilità politica per la vita dell’Unione; con la conseguenza che, in un sistema strutturalmente incentrato su un triangolo istituzionale composto dal Consiglio, dal Parlamento europeo e dalla Commissione, quali organi rappresentativi rispettivamente degli Stati membri, dei popoli del- l’Unione e dell’interesse generale di questa, questo diverso ruolo del Consiglio europeo ha fatto sì che la componente governativa del siste- ma, sdoppiata in due istituzioni solo apparentemente dissimili, ma for- malmente separate, sia divenuta oltre che parte paritaria (attraverso il Consiglio) di quel triangolo, anche (attraverso il Consiglio europeo) istanza ad esso esterna e sovraordinata11.