Il percorso a tappe della regolamentazione sui fondi pensione

Il quadro legislativo a livello comunitario in materia di previdenza complementare ha ha origini recenti ed è tuttora sottoposto ad importanti interventi di completamento e miglioramento. Ciò risulta almeno in parte coerente con la filosofia d’azione adottata dall’Unione europea su temi di protezione e sicurezza sociale, orientata al miglioramento miglioramento normativo da conseguirsi tramite un processo di consultazione di ampio ampio respiro, che dia la possibilità a ciascuno Stato membro di partecipare al dibattito su temi aventi rilevanza sovranazionale53_{. Nel corso degli ultimi venti anni, da tali}

discussioni è emersa a più riprese l’opportunità – che in seguito ha assunto più propriamente i connotati di un’urgenza – di intraprendere azioni volte allo sviluppo del mercato interno per le pensioni occupazionali e professionali. Alla base del suddetto approccio vi è la convinzione che i fondi pensione possano fornire un contributo importante al raggiungimento degli obiettivi che l’Unione si è posta in materia, fornendo puntuale risposta a questioni divenute cruciali per il buon funzionamento del mercato unico, quali l’invecchiamento della popolazione, la sostenibilità fiscale, l’efficienza e adeguatezza delle pensioni, la flessibilità dei mercati del lavoro e la stabilità finanziaria.

Le principali tappe che hanno scandito il complesso percorso di definizione del quadro normativo in tema di previdenza complementare possono essere riassunte nei seguenti punti54:

 luglio 1991: un primo tentativo di inserire nell’Agenda della Commissione il tema della previdenza complementare viene attuato col documento della Commissione del 22 luglio 1991, relativo alle potenzialità dei regimi complementari di previdenza nel garantire un adeguato livello di protezione sociale e promuovere la libera circolazione di persone, capitali e servizi55_.

53 _{Nella fattispecie, il tema occupazionale rappresenta uno degli ambiti di discussione inseriti nel progetto}

di cooperazione tra Stati membri noto come Open Method of Coordination (OMC), che introduce un meccanismo di valutazione reciproca su questioni di rilevanza comunitaria, nel quale Commissione si limita ad un ruolo di sorveglianza esterna. In ambito generale, invece, i Libri verdi sono gli strumenti dei quali la Commissione europea si serve per lanciare consultazioni su temi condivisi, rilevanti per il futuro dell’Unione (Cfr. Marinelli, N. (2011) e Quirici, M.C. (2010)).

54 _{Cfr. Brambilla, A. (2007).}

55 _{Comunicazione della Commissione al Consiglio, del 22 luglio 1991, "Regimi complementari di}

previdenza sociale: il ruolo dei regimi pensionistici complementari per la protezione sociale dei lavoratori e le loro ripercussioni sulla libera circolazione" (SEC (91) 1332 def.).

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 febbraio 1992: la ratifica del Trattato di Maastricht formalizza l’introduzione dei temi sociali tra le prerogative dell’UE, come un naturale riflesso della tutela del principio di libera circolazione;

 dicembre 1994: la Commissione europea presenta una Comunicazione denominata “Un mercato interno per i fondi pensione”56, che viene in seguito annullata da una sentenza della Corte di Giustizia europea57, la quale era dell’avviso che la Commissione intendesse imporre tramite detta Comunicazione nuovi obblighi vincolanti agli Stati membri;

 marzo 1997: il Gruppo di alto livello sulla libera circolazione dei lavoratori, incaricato dalla Commissione di esaminare le criticità incontrate dai lavoratori che prestano servizio all’estero e presieduto da Simone Veil, presenta la propria relazione finale alla Commissione il 18 marzo 1997. Il Rapporto Veil identifica nella prospettiva di perdita dei diritti a pensione complementare un elemento di forte freno alla mobilità, nonchè un grave ostacolo all'esercizio del diritto alla libera circolazione previsto dal trattato CE. In seguito alla relazione del Gruppo di alto livello sulla libera circolazione delle persone, è stato creato un Forum sulle pensioni, a cui partecipano i rappresentanti degli Stati membri, delle parti sociali e dei fondi pensione interessati, con lo scopo di supportare la Commissione nella ricerca di soluzioni ai problemi legati alla mobilità transfrontaliera nel campo delle pensioni complementari, ad esempio apportando, forte della rappresentanza dei principali gruppi di interesse, un utile contributo alla soluzione dei problemi di non riconoscimento dei regimi pensionistici tra gli Stati membri;

 giugno 1997: la Commissione europea pubblica il “Libro verde sui regimi pensionistici integrativi nel mercato unico”, che rappresenta il primo documento programmatico volto ad avviare un processo di consultazione sulle misure da attuare a livello europeo per un pieno sviluppo della previdenza integrativa. Il Libro verde enfatizza il ruolo positivo dei fondi pensione (e delle compagnie di assicurazione del ramo vita) nel contesto della recente Unione economica e monetaria, ma al contempo sottolinea come la gran parte delle potenzialità che essi racchiudono sia rimasta inespressa, soprattutto a causa dei vincoli troppo strigenti posti dalle regole sugli investimenti attuabili dai fondi pensione e della perdita di potenziali benefici derivante

56 _{GU C 360/94, pag. 8.}

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dalla mancata conformità dei singoli sistemi nazionali alla libera mobilità dei lavoratori;

 giugno 1998: il Consiglio dell’Unione europea traduce in azione parte delle istanze sollevate dal Libro Verde del ’97, adottando la Direttiva 98/49/CE58: il provvedimento mira a rimuovere gli ostacoli alla libera circolazione dei lavoratori assicurando la tutela dei diritti pensionistici complementari acquisiti, con riferimento sia agli schemi obbligatori sia a quelli volontari;

 maggio 1999: la Commissione pubblica una nuova Comunicazione, dal titolo “Verso un mercato unico dei regimi pensionistici integrativi”.59 Questa, prendendo spunto dalle considerazioni sollevate dal Libro verde, caldeggia la realizzazione di un quadro normativo armonizzato a livello comunitario in materia di pensioni integrative, da svilupparsi attorno a tre assi fondamentali:

1. l’elaborazione di una proposta di direttiva relativa alla regolamentazione prudenziale dei fondi pensione occupazionali (secondo pilastro);

2. l’abolizione degli ostacoli alla mobilità professionale; 3. il coordinamento dei regimi fiscali dei diversi Stati membri.

Nell’aprile 2000 il Parlamento europeo adotta una risoluzione a sostegno dell’iniziativa promossa dalla Commissione;

 ottobre 2000: la Commissione presenta una proposta di Direttiva60 con riferimento agli enti pensionistici aziendali o professionali (Institutions for Occupational Pension Provision, IORPs), con l’obiettivo di introdurre una regolamentazione dell’intero settore della previdenza complementare a garanzia dei soggetti interessati;

 aprile 2001: la Commissione europea emana una Comunicazione volta all’eliminazione degli ostacoli fiscali all’erogazione transfrontaliera delle pensioni complementari;

 luglio 2001: al fine di superare gli ostacoli e le criticità relative alla mobilità transfrontaliera dei lavoratori nell’ambito delle pensioni integrative, la Commissione istituisce un Comitato consultivo sulle pensioni complementari, composto dagli Stati membri, dalle parti sociali e dalle federazioni europee del settore;

58 _{Direttiva 98/49/CE del Consiglio del 29 giugno 1998 relativa alla salvaguardia dei diritti a pensione}

complementare dei lavoratori subordinati e dei lavoratori autonomi che si spostano all'interno della Comunità europea.

59 _{COM (99) 134.} 60 _{2001/C 96 E/06.}

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 marzo 2003: il Consiglio adotta la Direttiva relativa alle attività e alla supervisione degli enti pensionistici aziendali o professionali (Direttiva 2003/41/CE, meglio nota come Direttiva IORP);

 ottobre 2005: la Commissione europea presenta una proposta di Direttiva61 – poi modificata nell’ottobre 2007 – volta ad accrescere la flessibilità del mercato del lavoro e ad agevolare la libera circolazione del lavoratori tra Stati membri e all’interno degli stessi, mediante la rimozione di alcune disposizioni restrittive nell’ambito della previdenza complementare;

 ottobre 2009: Il CEIOPS62 _{emana un Protocollo inerente alla collaborazione tra le}

autorità di vigilanza degli Stati membri competenti per il settore delle pensioni complementari (noto come Protocollo di Budapest), con particolare riferimento all’attuazione della Direttiva IORP per i fondi pensione esercitanti attività transfrontaliera;

 marzo 2014: la Commissione europea invia al Parlamento ed al Consiglio europei una nuova Proposta di Direttiva63 relativa alle attività e alla vigilanza degli enti pensionistici aziendali o professionali, volta a riformare la Direttiva 2003/41/CE incoraggiando “una maggiore trasparenza degli enti, nonchè un incremento della loro attività transfrontaliera, rafforzando così il mercato interno”;

 aprile 2014: il Consiglio emana la Direttiva 2014/50/UE, relativa ai requisiti minimi per accrescere la mobilità dei lavoratori tra Stati membri migliorando l’acquisizione e la salvaguardia dei diritti pensionistici complementari. Il provvedimento costituisce un importante passo verso il raggiungimento di uno degli obiettivi fondamentali dell’Unione, ossia la libera circolazione delle persone, di cui la Direttiva 98/49/CE costituisce una prima misura specifica di attuazione.

I paragrafi seguenti sono dedicati all’approfondimento specifico di tre provvedimenti fondamentali assunti in ambito comunitario sul tema delle pensioni complementari:

 la Direttiva 1998/49/CE, relativa alla portabilità dei diritti pensionistici nell’Unione;

61 _{COM(2005) 507.}

62 _{Il CEIOPS (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors) è un organismo}

di coordinamento sovranazionale delle authority degli Stati membri competenti in materia di vigilanza sul settore assicurativo e delle pensioni aziendali e professionali. Con Regolamento n. 1094/2010/UE è stato sostituito dall'Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (European

Insurance and Occupational Pension Authority, EIOPA), operativa a partire dal 1° gennaio 2011.

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 la Direttiva 2003/41/CE (Direttiva IORP), che disciplina l’attività dei fondi pensione occupazionali europei;

 la Proposta di Direttiva inerente l’attività degli enti pensionistici aziendali e professionali, volta a riformare la disciplina attualmente in vigore.

3.3. La Direttiva 1998/49/CE: un passaporto unico per i diritti a pensione